条块关系：理解中国府际关系的一个核心概念

摘要：条块结构是我国政府组织体系的基本构成，条块关系是对中国府际关系的形象化、概念化和学理化表达，是当今中国公共管理实践和理论研究的热点问题。条块关系的演变发展与国家体制的建构及其改革同频共振，在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，条块关系必将继续成为政府改革和公共治理的重要议题，清晰界定条块关系的内涵，系统梳理条块关系的主要争论，深化对条块关系的规律性认识，重要且迫切。从中国公共管理自主知识体系建构的视角解读中国特色条块关系，既要基于中国国家制度建设和政府改革实践的历史与现实，也要上升到公共管理研究的普遍性理论关怀。条块关系或将成为中国公共管理实践和研究贡献于公共管理普遍理论发展的重要内容。

关键词：条块关系；府际关系；公共管理关键词；自主知识体系

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2024）03-0034-011

作为中国政府间关系的核心特征，条块关系深刻影响着中国的国家治理。近年来，有关条块关系的研究呈现出横向拓展、纵向深化的趋势。从横向维度看，早期研究主要关注财政、教育、民政、干部人事等领域，探讨条块关系对资源配置、职责划分、绩效评估等方面的影响；随着国家治理领域的不断拓宽，条块关系的研究对象也日益多元化，环境保护、市场监管、政治监督、数字政府等成为学界关注的热点，研究者们分析了条块关系在这些领域的具体表现，以及如何通过体制机制创新来破解条块冲突、提升治理效能。从纵向维度看，条块关系研究愈发重视历史维度的考察，审视传统国家治理模式中的条块关系及其在当代国家治理中的延伸。中央集权制与封建分权制的比较研究为理解条块关系的渊源提供了重要视角。一些学者注意到，中央集权的一统体制虽有利于维系国家稳定，但可能削弱基层治理的灵活性；而分权制虽有助于因地制宜、激发活力，但可能导致政令不畅、效率低下。如何在中央与地方间寻求动态平衡，在一统体制前提下实现有效治理，成为历史与现实交织的重要命题。在此基础上，条块关系研究还涉及了国家治理的诸多深层问题，如中央政府对地方的纵向约束机制、条条与块块间的协调机制等。

纵观古今，研究者们从理论与实践、历史与现实的结合中探寻条块关系的发展演变和中国治乱兴衰的制度基础，中国独特条块关系模式事实上充当了政府间关系乃至政治生活中的一个弹性机制，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。作为当前中国公共管理研究的一大热点，条块关系不仅关乎政府职能配置、行政运行机制等具体问题，而且折射出国家治理的一般规律和基本特征。有鉴于此，本文意在解析条块关系这一中国公共管理关键词，主要回顾改革开放以来条块关系的演变，并对中国特色条块关系进行概念界定；在比较意义上，对条块关系的不同类型和表现形式进行系统分析；梳理和总结有关条块关系的主要争论，并对条块关系的实践与理论发展进行展望。

一、条块关系的演变发展及其概念界定

条块关系一直以来都是当代中国政府与政治中的关键议题。新中国成立后，我国实行过短暂的大行政区体制（新中国成立后在纵向管理体系上实行大行政区制，在省级政府以上设立由中央政府直接领导的东北、西北、华北、西南、中南、华东六大行政区。大行政区拥有广泛职权，独立性、自主性强，条块关系表现为“条弱块强”。大行政区更多是过渡性质的，1954年撤销后，其行使的许多职能由中央部委接管。）（1949-1954），之后逐渐建立参照苏联模式的计划经济体制，纵向“条条”为主，权力和资源主要掌握在垂直管理部门导致地方自主性不足。毛泽东在《论十大关系》中指出，中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性。在党的八大上，他再次强调调整中央和地方的行政管理职权，发挥中央和地方两个积极性的重要性。

条块关系的演变与国家体制的建构及其改革紧密相关。改革开放所涉及的一个重要内容是纵向分权（纵向分权首先是中央向地方分权，国务院机构改革是一个重要内容。改革开放以来，中国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年、2023年进行了9次规模较大的国务院机构改革，国务院组成部门（部委）数量由1982年改革前的52个，逐渐调整为2023年的26个+国务院办公厅，并趋于稳定。），即把集中于计划管理部门（“条条”）的权力逐步下放给地方政府（“块块”）。中央下放经济管理权限和部分立法权；一些中央部委对地方政府相应职能部门的关系由领导改为指导；扩大地方政府人事权，干部管理从原来的“下管二级”改为“下管一级”；尊重地方利益，鼓励地方大胆创新和探索。（周振超、赵家豪：《新中国成立以来条块关系的演进与变迁》，《中国治理评论》，2023年第1期。）邓小平“北方谈话”中强调，“过去讲发挥两个积极性，无非是中央和省市，现在不够了，现在要扩大到基层厂矿”“调动积极性，权力下放是最主要的内容”。（1978年9月13日至20日，邓小平率中国党政代表团访问朝鲜回国后，即到本溪、大庆、哈尔滨、长春、沈阳、鞍山、唐山、天津等地视察，发表了一系列重要谈话。理论界将这些重要谈话与1992年春天邓小平视察南方发表的南方谈话相对应，称为“北方谈话”。）

总的来说，改革开放后条块关系不断发展演变，宏观上从计划经济体制转变为市场经济体制，条块关系从“条强块弱、以条为主”转向“条块结合、以块为主”。（改革开放后形成的“条块结合，以块为主”的管理体系也被称为双重领导体制，职能部门既受地方政府的领导，同时也接受上级政府业务对口部门的指导或领导。同时，一些管理领域也存在“条块结合，以条为主”的特殊情况，比如审计部门等。）1983年，邓小平作出批示（1983年1月3日，针对“来信反映一九八二年以来，广东的上缴任务一再加码，‘条条’限制日益增多，特殊、灵活政策措施的余地越来越小”，邓小平作出批示，“这个情况应该引起重视，请国务院、财经小组一议”。），要重视和研究条块关系。邓小平“南方谈话”（1992年1月18日至2月21日，邓小平先后到武昌、深圳、珠海、上海等地视察，并发表了一系列重要讲话，史称“南方谈话”。）后，社会主义市场经济建设进入快车道，纵向分权不断延伸，条块关系进一步得到重视，并首次在政府文件中出现。（《中共中央组织部人事部关于印发〈关于进一步坚持和完善乡镇干部聘用制的意见〉的通知》（人录发〔1992〕2号）中出现“条块关系”的表述。“十、乡镇干部实行聘用制，关系到基层政权的建设和巩固，各级组织、人事部门要切实加强对这项工作的领导，要深入实际，认真开展调查研究，积极探索聘用制发展过程中出现的新情况、新问题，不断总结经验，改进和完善管理办法。要根据党的十三届八中全会和十四大的精神，协调好条块关系，保证政策统一，进一步巩固改革的成果，使乡镇干部聘用制度健康发展。”）1994年，我国开始实施分税制财政管理体制，重新调整中央地方的事权和财权，中央宏观调控和转移支付能力不断提升，条块关系逐渐由“条块结合、以块为主”转变为“条块均衡、条抓块统”；进入21世纪，条块关系出现一些新的重要变化，比如省直管县改革显著改变了省以下条块关系，还有一些特殊政府部门管理权限的动态调整，如食药监管部门“条条”管理和“块块”管理之间的转换等；党的十八大以来，中央着力推动政令统一、上下贯通的诸多改革，比如国家监察体制的改革、国税地税机构合并、实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理等，条块关系的变化趋势主要表现为加大“条条”垂直管理力度的同时提升条块协同管理的水平。

纵观建国以来特别是改革开放以来中国条块关系的演变历程，改革的重点一直在于探索权力配置的最优平衡，既保证整体的集中统一，又实现因地制宜的有效治理，如何调动“条条”和“块块”两个积极性，进而避免条块冲突，发挥条块结合优势。

要清晰理解中国特色条块关系，需要从现代公共组织的一般性特征和中国特色的单一制国家体制两个维度出发。现代公共组织最基本、最普遍的两种结构模式是层级制和职能制。层级制是一种纵向组织架构，以管理幅度和控制范围为依据，将组织自上而下划分为多个层级，上级组织掌握决策权和指挥权，下级组织负责执行和落实，呈现出一种从上到下“金字塔”式阶梯等级。层级制有利于实现权力集中和命令统一，提高组织的执行力和应变力；但也存在诸多局限，如信息传递不畅、机构臃肿、反应迟缓等。职能制是一种横向组织架构，依据业务属性和专业分工，将组织划分为不同的职能部门（林雪霏：《条块结构中的地方政府“持续创新”行为——基于P区政务数据共享改革的案例分析》，《学海》，2021年第3期。），每个部门在各自领域内行使管理权限。职能制突出专业分工，有利于提升组织的专业化水平和运作效率；但过度的职能划分可能引发部门割据、本位主义等问题，影响组织的整体协同，一些部门间还可能存在职能交叉、边界模糊，导致责权不清、推诿扯皮。面对层级制和职能制的优势和局限，现代公共组织往往采取二者相结合的方式。

中国政府组织体系通过层级制和职能制的有机结合，按上下对口和“合并同类项”原则建立起中央到地方各个层级政府大体上“同构”的政府组织和管理模式（潘桐：《流动的责任边界：基层政府的业务与政治》，《社会》，2023年第3期。），其根本遵循是有中国特色的单一制国家体制，《宪法》（1982年）第3条规定“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，即充分发挥中央和地方两个积极性。中国特色条块关系是中国纵向政府间关系和横向政府间关系的集中体现，“条”“块”纵横交错、相互补充，构成立体化的组织网络。“条”代表按职能划分的横向业务系统，如发改、财政、教育等，“块”代表按层级划分的纵向管理层级，中央、省、市、县、乡；“条条”意指呈现政府职能内容的分化和权威关系自上而下运作动员的职能部门，“块块”是以属地分级管理模式为运行基础的地方各级政府（景跃进、陈明明、肖滨：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第200页。）。

二、条块关系的表现形式、主要类型和理论问题

根据纵向的行政层级，条块关系可以大致分为三个层次：一是中央与省的条块关系。这是我国条块关系讨论的重心，中央制是我国政府体系的基点，中央和省的机构设置和政府功能最为完整，相应地，中央与省的条块关系也最为完整与典型。自上而下的行政管理体系决定了中央与省的条块关系对其他层级的条块关系及其运作规则有很大影响。二是省与市县的条块关系。省与市县的条块关系通常包含省—地级市—县三级政府之间的关系，当然也存在省直管县或者设专署的地区。因此，同中央与省的条块关系，以及县与乡镇的条块关系相比，省与市县的条块关系显得更为纷繁多样。（马力宏：《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》，1998年第4期。）三是县与乡镇的条块关系。县级政府在我国行政体系中处于基础地位，它有功能比较完备的职能部门，而乡镇政府作为我国农村的行政管理机关，没有过细的职能部门划分，更多地发挥着“块块”的整体功能，因此县与乡镇的条块关系具有与其他层级的条块关系不同的特殊性。县与乡镇的条块关系，愈发得到学术界的重视，引发广泛关注与讨论。

不同层级、不同部门组成纵横交错、立体化的条块结构，形成纵向、横向复杂网络关系。从类型学的角度分析，中国特色条块关系主要有以下八种表现形式：上级“条条”与下级“块块”的关系、上下级“条条”的关系、上下级政府（“块块”）的关系、垂直管理的“条条”与地方政府的关系、上级“块块”与下级“条条”关系、政府与本级“条条”的关系、同级“条条”的关系、同级“块块”的关系。其中最重要的、得到学术界最多关注的是前三种表现形式。

第一，上级“条条”与下级“块块”的关系。在我国的行政管理体系中，上级职能部门与下级地方政府之间的关系是条块关系的主要表现形式，反映了我国自上而下的垂直管理体系与地方属地管理体系之间的互动。从行政级别上看，上级政府的职能部门与下级地方政府通常处于同一级别，因此不存在直接的领导与被领导关系，但是上级职能部门代表的是上级政府，因而具备一定权威性。上级职能部门与下级政府的关系是一种既有指导性又有协作性的业务关系。这种关系的有效运作，需要上下级之间有效的沟通协调，兼顾全局利益和局部利益，在职责边界内形成合力，共同推进国家各项事业发展。（任彬彬、宋程成：《治理复杂性与社会组织形态分化：基于行政条块结构的视角》，《中国行政管理》， 2021年第5期。）

第二，上下级“条条”之间的关系。上级政府职能部门与下级政府职能部门之间的关系，反映了行政系统内部的垂直管理和专业指导。中国政府职能在纵向配置上“职责同构”，机构设置上表现为“上下对口、左右对齐”。（朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2005年第1期。）从中央到地方形成垂直管理的系统，上级部门与下级部门之间形成了领导与被领导的关系。上级“条条”通过业务指导、监督考核、资源配置等实现对下级“条条”的领导，这种“条条”之间的领导关系具有很强的专业性。由于职能部门“条条”并非独立存在，每一级政府都是由不同部门组合而成的有机整体。因此，上下级“条条”关系客观上也表现为一种条块关系，一方面体现为上级部门对下级部门的垂直领导，另一方面也体现为同级政府内部各部门之间的横向协调。只有处理好上下级“条条”关系，协调好条块之间的职责分工，“条条”领导与“块块”管理才能协调配合、形成合力（陈那波、张程、黄琪岚：《条块结构中的技术治理模式、行为策略与治理效果——基于A区“平安治理指数”项目的分析》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学），2022年第5期。）。