省直管县改革能够促进共同富裕吗？

摘要：省直管县改革被视为发展县域经济、缩小城乡差距的重要举措，但已有研究对其能否实现缩小“三大”差距和推进公共服务均等化等共同富裕的主要政策目标仍存在争议。对此，以浙江省“省直管县”改革1997-2017年的面板数据为样本，运用双重差分法重新审视省直管县改革对实现共同富裕主要政策目标的整体效果。研究发现：省直管县试点和全面实施两个阶段对共同富裕均具有正向效应，且随着时间的推进呈现出逐年上升趋势。进一步分析发现，试点和全面实施阶段对共同富裕的正向效应存在区域差异，“省直管县试点”对共同富裕的影响具有“弱者变强、强者愈强”特征，而“省直管县全面实施”对共同富裕的影响则呈现出“抑强扶弱、协同发展”的特性。这些研究发现对优化省管县制度、探讨实现共同富裕的政策创新路径具有重要意义。

关键词：省直管县；共同富裕；经济发展；城乡差距；资源再分配

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2024）03-0095-016

一、 问题提出

共同富裕是社会主义的本质特征，被视为中国式现代化的本质要求，已成为当前我国的重大理论和实践议程。①

实现共同富裕旨在缩小“三大差距”，但“二元化”的城乡体制是推进共同富裕的重要阻力，因而打破中国长期以来形成的城乡二元结构是实现共同富裕目标的重要着力点。县域是打破这一结构的关键节点，是扎实推进共同富裕的必由之路。改革开放后，省直管县改革一度被视为缩小城乡差距、实现城乡一体化的关键举措，通过对公共行政权力和资源的重新分配，促进县域经济发展，实现城乡统筹。（张占斌：《“省直管县”改革的经济学解析》，《广东商学院学报》，2009年第4期。）城乡发展差距的拉大导致市管县体制饱受批评，省直管县改革则开始全面铺开，从浙江、海南到河南、吉林，包括财政直管、强县扩权、扩权强县等形式多样的改革遍地开花。目前，全国超过20个省级行政区建立了不同形式的省直管县制度。

研究表明，以权力分配为核心内容的省直管县改革影响了资源的再分配，不仅影响市县之间的资源纵向分配，也影响区域内资源的横向分配。在纵向上，学界对于省直管县改革能否推动经济增长问题基本达成了共识，认为这一改革对县域经济增长具有促进效应，不少实证研究均发现两者存在正相关；（郑新业、王晗、赵益卓：《“省直管县”能促进经济增长吗？ ——双重差分方法》，《管理世界》，2011年第8期。）但在横向上，关于省直管县改革是否有利于缩小城乡发展差距、推动区域协调发展问题，则形成了强调扩散效应的“强市论”和强调涓滴效应的“强县论”。前者认为通过市域的资源统筹形成中心城区后对周围区域进行扩散和辐射，（沈荣华：《统筹城乡发展背景下的省直管县改革——兼评<中国省直管县改革研究>一书》，《中国行政管理》，2012年第2期。）集中资源发展市区形成扩散效应从而缩小城乡发展差距；（李金龙：《市管县体制：中国特色的地方行政制度》，《湖南社会科学》，2003年第3期。）后者认为实行“市管县”体制后城乡收入差距没有达到预期的缩小，（张占斌、苏珊·罗尔：《中国新型城镇化背景下的省直管县体制改革——访国家行政学院经济学教研部主任张占斌教授》，《经济社会体制比较》，2012年第6期。）反而因为把县城的很多资源吸引到了地级市而制约了县域经济的发展。（李明强：《“强县扩权”与县域经济发展：一个“极化—扩散”理论解释》，《中国行政管理》，2010年第12期。）省直管县改革的全面推行，尤其是浙江省直管县改革取得巨大成功后，“强县论”在关于缩小城乡差距的讨论中几乎全面压制“强市论”，甚至出现了撤销地级市、减少行政管理层级的论调。然而，学界几乎把所有成绩都归功于“省管县”体制改革，（吴金群：《应破除对省管县体制改革的五个误解》，《行政科学论坛》，2016年第2期。）这样的判断显然存在偏颇，因为这一改革出现了“小马拉大车”问题。（冯俏彬：《在新型城镇化进程中重新定位“省直管县”政策》，《行政管理改革》，2015年第5期。）

那么，在加快推动共同富裕背景下，关乎权力分配的省直管县改革何以影响关乎资源分配公平正义的共同富裕进程？能否实现缩小收入、城乡以及区域三大差距等共同富裕目标？对此，下文将围绕三个部分展开：一是全面梳理已有共同富裕和省直管县两个方面的研究成果，了解当前省直管县作用于共同富裕目标的研究进展；二是围绕省直管县改革与实现共同富裕目标存在的相关争议，在理论分析的基础上提出本文的研究假设；三是选择浙江省的样本数据对假设展开分析，论证省直管县改革对实现共同富裕目标的具体政策效果。本文的主要贡献在于，相比已有研究只是对省直管县的资源再分配作用进行碎片化研究，本研究不仅从整体上研究验证省直管县改革在实现共同富裕方面的政策效果，还从时间维度和类型层面观察这一效果的异质情况，这不仅对于当前各地省直管县制度的优化完善具有现实意义，而且对实现共同富裕目标而开展的政策制度创新方面具有重要价值。

二、 文献综述：省直管县何以影响共同富裕目标的实现

富裕和共享是共同富裕的核心内涵，（孙豪、曹肖烨：《中国省域共同富裕的测度与评价》，《浙江社会科学》，2022年第6期。）富裕是共同富裕的物质基础，（陈丽君、郁建兴、徐铱娜：《共同富裕指数模型的构建》，《治理研究》，2021年第4期。）实现物质财富的相对富裕要靠经济高质量发展；（张占斌：《以制度系统集成创新扎实推动共同富裕》，《马克思主义与现实》，2022年第2期。）共享则以消除不合理差距为主要内容，（宋群：《我国共同富裕的内涵、特征及评价指标初探》，《全球化》，2014年第1期。）不仅要缩小城乡发展、地区以及收入差距，（李实：《共同富裕的目标和实现路径选择》，《经济研究》，2021年第11期。）基本公共服务均等化也是实现共同富裕不可或缺的一环。（刘湘溶、江琦：《关于共同富裕的几个理论问题》，《湖南师范大学社会科学学报》，2023年第4期。）实现共同富裕不仅要在高质量发展进程中持续提高人均收入水平、推动各地区共同发展和城乡共同发展，（刘培林、钱滔、黄先海等：《共同富裕的内涵、实现路径与测度方法》，《管理世界》，2021年第8期。）还要推动基本公共服务均等化。（李实：《充分认识实现共同富裕的长期性》，《治理研究》，2022年第3期。）那么，作为一项涉及行政区划调整、分权和财政体制改革等内容的制度创新，省直管县改革在实现推动经济发展、解决三大差距以及基本公共服务均等化等共同富裕核心目标上扮演着怎么样的角色？省直管县改革何以影响这些核心内容的实现？

已有研究认为，省直管县改革强化了县级政府的自主权，使得县域经济更有活力，（王文龙：《省直管县体制降低了地区经济绩效吗——基于苏浙两省典型样本市县的比较》，《经济学家》，2022年第4期。）构建的激励结构和招商引资方面的弱化吸纳效应极大地推动了县域经济发展。（吴金群、廖超超：《嵌入、脱嵌与引领：浙江的省市县府际关系改革及理论贡献——改革开放40年的回顾与反思》，《浙江社会科学》，2018年第11期；

刘灵辉、张迎新、傅鑫艺：《从分权看发展：“省直管县”改革如何促进县域经济增长？》，《当代经济科学》，2023年第2期。）不过，财政资金主要流向了政府人员开支等消费性支出，（史桂芬、王立荣：《基于DID模型对中国省管县财政体制的评价——来自吉林省的数据》，《东北师大学报》（哲学社会科学版），2012年第2期。）对经济增长的积极影响主要是由于投资的增加，（Gong Q.，Liu C. and Wu M.，“Does Administrative Decentralization Enhance Economic Growth？ Evidence from a Quasi-Natural Experiment in China”，Economic Modelling，vol.94（January 2021），pp.945-952.）改革所带来的财政资源集中在基建支出，（Wu L.，“The Impact of the China’s Province-Managing-County Reform on Economic Growth in the Short Term and Long Term”，Modern Economy，vol.8，no.11（November 2017），pp.1357-1365.）这虽然能够促进县域经济增长，但却无助于缩小收入差距。缩小收入差距是实现共同富裕的基本前提，（刘心怡、黄颖、黄思睿等：《数字普惠金融与共同富裕：理论机制与经验事实》，《金融经济学研究》，2022年第1期。）但研究却发现省直管县改革不仅对收入不平等没有显著影响，（Li P.，Lu Y. and Wang J.，“Does Flattening Government Improve Economic Performance？ Evidence from China”，Journal of Development Economics，vol.123（November 2016），pp.18-37. ）对城乡收入差距和人均GDP也存在负面影响。（方红生、鲁玮骏、苏云晴：《“省直管县”改革对城乡收入差距的影响》，《经济理论与经济管理》，2023年第3期；

Fan Y.，Wu Y.，Wu A.M. and Wang W.，“Decentralised Governance and Empowerment of County Governments in China： Betting on the Weak or the Strong？”， Local Government Studies，vol.44，no.5（September 2018），pp.670-696.）与此同时，缩小区域差距也是实现共同富裕的着力点。（金冉、王小林：《区域协作促进共同富裕的治理框架、运行机制与行动模式——福建省山海协作案例研究》，《公共管理学报》，2023年第4期。）尽管作为一项对公共行政权力和社会资源的重新分配，（张占斌：《“省直管县”改革的经济学解析》，《广东商学院学报》，2009年第4期。）“省管县”改革有助于促进区域经济社会的协调发展，（何显明：《“省管县”改革的经济社会发展效应——基于浙江的个案分析》，《中共杭州市委党校学报》，2009年第2期。）缩小了县域间财政差距，（王玮、刘建波：《财政“省直管县”改革与县域间财政差距》，《财贸研究》，2022年第9期。）但改革对强县的促进作用比弱县更为显著，（樊勇、王蔚：《“扩权强县”改革效果的比较研究——以浙江省县政扩权为样本》，《公共管理学报》，2013年第1期。）经济发展水平越高的地区改革效果越明显，（蒋文华、刘心怡：《省管县财政改革对地方政府财政能力影响的实证分析——基于中部六省倍差法的估计》，《经济问题》，2017年第5期。）拉大弱县与强县之间的差距。（崔凤军、陈晓：《“省管县”体制对不同等级行政区域经济发展的影响研究——以浙江省为例》，《经济地理》，2012年第9期。）这是因为，为了实现经济效益往往会优先选择经济强县进行经济援助，（王伟同、徐溶壑、周佳音：《县乡财政体制改革：逻辑、现状与改革方向》，《地方财政研究》，2019年第11期。）部分地区获得特殊支持政策而加剧了地区间的不公平发展程度，（郭艳娇、王振宇：《省直管县是否能够显著影响经济增长？——基于荟萃回归分析方法》，《财政研究》，2018年第6期。）进一步拉大了强县与弱县的发展差距。（李明强：《“强县扩权”与县域经济发展：一个“极化—扩散”理论解释》，《中国行政管理》，2010年第12期。）

在缩小城乡差距方面，相比市管县体制缺乏关注农村发展和对县政府的支持，（Yang Z. and Wu A. M. “The Dynamics of the City-Managing-County Model in China： Implications for Rural–Urban Interaction”， Environment and Urbanization，vol.27，no.1（April 2015），pp.327-342.）省直管县改革实现财政资金直接向县级政府的转移，（贠杰：《浙江“省管县”财政体制及其对我国行政体制改革的启示》，《江苏行政学院学报》，2008年第1期。）提高资源空间配置的公平性、减小城乡发展条件的不平衡，（梁琦、吴俊：《财政转移与产业集聚》，《经济学（季刊）》，2018年第4期。）这不仅对城乡收入差距存在减弱影响，（谭之博、周黎安、赵岳：《省管县改革、财政分权与民生——基于“倍差法”的估计》，《经济学（季刊）》，2015年第3期。）在缩小城乡公共服务差距方面也有特别的功效。（张占斌：《新型城镇化进程中的省直管县改革研究》，《西南大学学报》（社会科学版），2014年第4期。）恰好，实现共同富裕要实现公共服务均等化。（韩文龙、祝顺莲：《新时代共同富裕的理论发展与实现路径》，《马克思主义与现实》，2018年第5期。）省直管县改革提高了县级政府之间的财政转移支付，（Guo H. D.，“Government layers and Fiscal Transfers- A Quasi-Experiment of Fiscal Reform in China”，Public Finance & Management，vol.14，no.4（December 2014），pp.459-481. ）使得县域财政在基础设施和教育医疗加大投入，（叶兵、黄少卿、何振宇：《省直管县改革促进了地方经济增长吗？》，《中国经济问题》，2014年第6期。）构筑起有利于促进城乡基本公共服务均等化的财政基础，（樊继达：《“省直管县”财政体制与城乡基本公共服务均等化》，《中国党政干部论坛》，2019年第10期。）有助于改善县域的公共服务供给水平和结构，（蔡武、文铭：《国家治理效能改进与省管县模式推进——城乡收入差距与共同富裕》，《社会发展研究》，2022年第9期。）尤其是教育资源分配不均衡程度。（余靖雯、孙文莉、龚六堂：《省管县改革对公共教育供给的影响——基于双重差分模型的估计》，《经济评论》，2017年第6期。）但研究发现，省直管县改革使得地级市对县（市）的帮扶力度明显缩小，导致区域公共产品提供出现了困难，（吴金群：《交错的科层和残缺的网络：省管县改革中的市县关系困局》，《北京行政学院学报》，2017年第1期。）阻碍基本公共服务均等化的全面推行，（高秋明、杜创：《财政省直管县体制与基本公共服务均等化——以居民医保整合为例》，《经济学（季刊）》，2019年第4期。）只侧重具有较强地域属性和生产属性的公共服务均等化水平。（丁树、杨燕英、王惠敏：《省直管县财政试点推进了县域基本公共服务均等化吗？》，《中国软科学》，2023年第3期。）因此，省直管县改革有助于缩小城乡差距，但对于缩小区域发展差距和基本公共服务均等化却存在不确定性。