场景建构与技术嵌入：政务服务高质量发展实现机制研究

摘要：数字政府建设背景下，政务服务提供方式转型既是大势所趋，同时也存在两个难题，即技术与组织嵌合互动难、线下与线上无缝对接难。因而如何解决这两个难题是实现政务服务高质量发展的关键。对A市不动产登记改革案例研究发现，在数字政府建设过程中，场景建构与技术嵌入是政务服务高质量发展的重要实现机制。具体来说，以人民为中心的价值理性、以渐进为策略的现实选择、以科层为保障的组织基础促成了政务服务提供的场景建构，为技术与组织嵌合互动创造了条件；技术嵌入则发挥着增能场景组织变革、赋权场景多元互动的价值，为线上线下优化协同奠定了基础。

关键词：场景建构；技术嵌入；政务服务；高质量发展

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0039-012

一、问题的提出

在万物互联的数字时代背景下，人工智能、大数据、元宇宙等技术骈兴错出，全球范围内政府数字化转型加速。中国式现代化内蕴政务服务现代化要求。党的二十大报告强调建设“数字中国”和“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。数字技术助力政务服务现代化已经成为推进中国式现代化的重要议题之一。

在此背景下，各地开展的典型实践探索如上海的“一网通办”、江苏的“不见面审批”等均体现出明显的技术驱动特征，取得了良好效果。但是，政务服务数字化转型热潮呈现出供给侧主导态势，具有形式化、过度化特征，从而导致未能有效满足其真实需求。与之相对，各地在历次改革中建成了大批以行政审批服务中心为代表的实体机构，基本形成了遍及全国各地的庞大实体政务服务系统。政务服务中心涉及到的事务关系到公共权力行使的各个层面，牵一发而动全身。在此基础上，厘清和回答影响政务服务高质量发展的两个难题殊为迫切：其一，如何推动数字技术与政府更有效嵌合互动，真正满足办事群众需求？其二，如何更好弥合政务服务线上线下双线提供的缝隙，集二者之长实现优化协同服务，避免陷入欲速则不达的困境之中？

为回答上述问题，本研究以A市不动产登记改革的个案为例进行讨论。本文所依据的案例材料主要来源于笔者对A市不动产登记改革的参与式观察和深度访谈及相关的文本资料。A市位于我国西北地区，为该省常住人口第一、经济总量第一的大市，GDP占比超过全省的50%。一方面，该市在地理区位、经济发展、技术能力、行政思维、人文环境等各方面与东部沿海地区存在差距；另一方面，作为该省省会所在地，是省内各类资源要素的聚合平台，承载着该省全面深化改革先行示范和满足人民群众日益增长的美好生活需要的重任。在要素禀赋相对欠缺的现实情况下，A市主动启动改革单点突进，在原有“放管服”改革和“互联网+政务服务”的基础上开展接续改革，并取得了积极成效。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾：数字政府及其政务服务

数字政府是人类社会发展到信息时代的产物。作为一个多学科交叉融合的领域，相关研究众说纷纭、各有侧重甚至存在矛盾。归纳既有研究，学界至少在两点上达成了共识：一是数字政府变革的价值取向；二是数字政府变革的全方位性。就前者而言，数字政府建设的根本目标是改善公共服务供给，实现公共价值。技术的深化促进了公共服务供给方式的转变，即从过去的以机构为中心转向以市民为中心。政府应当通过数字化思维、数字化资源、数字化工具提供优质政府服务、增强公众服务满意度。就后者而言，数字政府揭示政府的“数字化”过程，是电子政务的更高阶段，涉及组织变革、业务协同、公众参与等多个层面。作为系统性变革，应在治理理念、数字技术、政务流程、体制机制等各方面协同推进。

可以看出，数字政府即在数字技术应用基础上通过全方位的变革旨在实现以公众为本位和中心的政务服务。在实现应然的过程中，技术发挥着不可或缺的重要作用。主要体现在两个方面：其一，从数字政府建设内部角度看，其在线下层面依靠数据驱动强化部门间的协同和流程再造，彻底重塑了行政的作业单元，实现业务整合和流程精简，在线上层面则通过“互联网+政务服务”构建政务服务网等网上服务平台，并逐渐向智慧化升级；其二，从数字政府建设内外互动角度，技术在创新政府内部结构的同时还塑造着“政府—人民—市场”的三元互动，人民从改革的被动接受者转变为积极行动者，在对政务服务的评价监督中促使政府改善服务体验和提升服务质量。

技术的强势介入和型塑对政务服务产生了深刻的影响。信息技术会对官僚制产生摧枯拉朽的作用并催生政府的全面改革。这种变革作用体现了数字技术与科层组织之间的张力，数字政府作为开放生态组织的新型组织形态挑战了原有科层模式。与之相对，技术—组织—环境（TOE）理论则认为技术本身并无价值归属，具有中立性特征，是嵌入而非内生的，其被引入政务服务后产生何种效果取决于以科层制为基础的执行能力。其实，被执行的技术与客观存在的技术不同，被政府组织感知和执行的技术是被组织形态和官僚制度塑造的。在组织安排和制度安排等中介因素影响下，技术赋能组织成员以新的思维模式、组织结构和组织能力，提高组织绩效。在这一过程中，各类行动者充当着调和二者关系的关键变量。而由于行动者存在有限理性，技术在执行过程中又会产生不确定性，既有可能产生提升政务服务效率的积极影响，也有可能导致忽视人本身需求的“数字形式主义”。以科层制为基础的政府组织形式的核心在于对理性的追求，这不同于我国理性与情感共融互促的历史经验和治理实践。在通向公共利益最大化的善治过程中，要做到“见物见人”，才能让群众感受到各级政府办事人员热情的服务，才得以构建起国家与民众之间的情感桥梁。

上述研究对于数字政府建设背景下的政务服务提供进行了富有洞见的阐释，为开展下一步研究奠定了基础，主要体现在四个方面：第一，政务服务价值取向应以人民为中心，实现公共利益最大化；第二，政府应通过全方位变革实现该价值取向；第三，在全方位变革过程中技术在组织内部外部、线上线下服务等多个层面发挥了重要作用；第四，由于技术与组织关系的复杂性和不确定性，行动者参与内蕴的情感功能应当得到关注。但是既有研究往往仅关注技术实现方式或组织实现方式，尚未关注到以“场景”为核心的政务服务实现方式，政务服务实现于服务场景之中，服务场景质量通常会直接影响到办事群众的体验感。另外，以多元主体参与为基础的情感秩序或可成为连接技术秩序与组织秩序之间的桥梁，但行动者构成、参与方式等尚缺少具体阐释。

（二）分析框架

政务服务创造的公共价值体现着公民对政府的期望，它既与所提供服务的内容有关，也与产生服务的方式有关。总体上看，由于我国“互联网+政务服务”建设时间较短，当前提供服务的方式应该是处于实体中心为主虚拟中心为辅阶段。在数字政府建设背景下，技术与组织在各自的不断演进中互相调适。因此，理解政务服务优化提供的具体方式，可以从技术、组织和场景三者的关系入手。

现代管理学认为，场景是基于客观时空的环境氛围和主观感受的综合，是管理部门在战略管理和策略调整时所涉及的各种经营要素的总和。政务服务的实现场景是一个由时间、地点、人物、事件和链接方式“五要素”构成的组合，是群众获得感的直接体现，是优化政民关系的载体。技术代表着工具理性，而以科层制为基础的政府组织代表着形式理性，二者在具体的服务场景中互动，达成以人民为中心的政务服务的价值理性。

从场景和组织的关系来看，组织以其自身的结构功能、运行流程、价值理念等为逻辑构建其组织场景。在场景建构完成之后，组织根据场景的任务需要嵌入其中并开展工作，体现了场景对组织的吸纳。不同场景处理的任务不同，组织形式自然也有所差别。政务服务中心、行政审批服务局等政务服务场景在组织嵌入的过程中应当遵循人民逻辑，即通过厘清组织权责、重塑组织流程、确定组织目标、对组织监督评价等方式提供更便捷高效的服务。同时，政务服务场景吸纳的组织所依赖的基础依然是科层制的，无论是大部门制的组织结构调整还是技术嵌入组织后的部门协同，都遵循着科层制的形式理性。

从场景和技术的关系来看，技术是场景演进、变革与发展过程的“助推器”。技术嵌入于具体服务场景当中的组织，以其自身的技术逻辑发挥着塑造组织的作用。对于使用技术的组织而言，技术的逻辑结构给组织结构提供了一个建议图，这就是技术的组织结构。技术的组织结构和组织本身的结构在政务服务场景中互相匹配，技术嵌入契合了组织重构的要求，组织的变革为技术的执行提供了空间，技术理性与形式理性交织，二者关系的调整归于政务服务场景的价值理性，满足群众的办事需求。此外，技术可以直接作用于场景，线下政务服务场景通过大厅电子屏、自助设备、导航系统等提供更高效的服务方式，线上则以政务服务网站、各类电子平台和政务APP等构建“一件事一次办”等虚拟政务服务场景。

由此可知，当前数字政府建设背景下的政务服务提供是在线上线下不同的服务场景中实现的，承载价值理念的场景建构是技术与组织互构的结果。组织内嵌于场景之中，按照场景任务进行政府组织结构、工作流程等方面整体或局部的变革与重塑。同时，技术无法脱离其应用场景而独立存在，整个技术活动过程与其所处的整个情景、背景和环境相关。无论是组织的变革、技术的嵌入抑或是各方行动者的参与都在实际场景中互动，并促成场景的不断革新，最终实现政务服务。因此，本文结合政务服务提供现状，将组织因素、技术因素、场景因素考虑其中，尝试以“场景建构——技术嵌入”作为理论分析框架（见图1），分析当前政府数字化转型过程中如何实现高质量的政务服务。

三、场景建构：政务服务提供的逻辑起点

从技术发展和组织思维转变的角度考虑，数字政府和服务型政府建设不能一蹴而就，便捷高效的政务服务需要服务场景的不断建构和更新。在政务服务场景化的过程中，场景赋能于其关联者以代入感和空间想象，强化服务体验。场景建构旨在描述政务服务提供的逻辑起点和实现域，即以怎样的场景建构才能更好提供政务服务的过程。

（一）以人民为中心：场景建构的价值理性

以人民为中心的发展思想是新时期开展各项工作的根本价值遵循，这就要求政府在提供服务的过程中要坚持服务为民，不断满足群众对个性化多样化服务的需求，增强人民群众获得感，其实践路径体现在不断通过改革直接造福于民的具体事项中。政务服务改革是问题驱动的改革，以“承诺-合意-兑现”的为民逻辑满足群众需求。当前我国社会主要矛盾的变化限制了单单依托于经济发展为政权合法性提供支撑和保障的增量空间，这就要求政府部门必须直面群众普遍反映的问题，将解决此类问题视为巩固党的执政基础和建设服务型政府的突破口。A市不动产登记改革从理念到行动都将“以人民为中心”理念贯穿全过程，坚持问题回应导向、公民需求导向和结果导向。不动产登记“繁慢难”是该市近年来群众反映较为集中的问题，也是企业普遍关心的问题，是“放管服”改革的重要清单事项。根据国家统计局数据，2020年7月份，在我国70个大中城市中，A市新房价格环比涨幅2%，排名全国第一。全市不动产各类申请业务日均受理量约2000件，其中登记业务日均受理量约700件，档案查阅等其它业务日均受理量约1300件，登记需求量日益增大。在此背景下，A市在线下层面通过一窗受理、一次性告知制、首问责任制、承诺办结制、预约服务、代办服务等；在线上层面通过搭乘该省政务服务“一张网”“爱A市”政务服务APP等形式建构不动产登记“一件事一次办”应用场景，群众办理关联事项“最多跑一次”。

（二）以渐进为策略：场景建构的现实选择

政务服务提供的渐进式变革体现为服务场景的循序更新。从浙江经验来看，以“最多跑一次”为代表的政务服务改革是在借鉴多次改革创新的基础上持续累进的结果，通过组建行政服务中心、提供“一站式”审批服务到“互联网+政务服务”的应用，浙江有条件和能力实现“最多跑一次”。随着技术进步和组织变革，政务服务场景经历了从线下到线上、从碎片化到一体化的建构和演变过程。现阶段数字政府建设中的政务服务容易出现群众权益保护不足、公众意见失真以及数字鸿沟等问题。因此，作为经济和技术基础相对薄弱的内陆城市，A市以原有改革基础为起点，采取改进即成功的渐进式策略，先将多元行动者纳入统一的实体服务场景，然后以技术赋能方式推动数字服务场景建设。2014年，在中央“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的号召下，A市建设了全国最大的政务服务实体场景之一的市民大厅，成为全国首个对行政审批进行相对集中的省会城市，实现“一枚印章管审批”。全市90%以上的行政审批和公共服务事项统一进驻大厅，大厅日均办事人次达1万左右，而不动产登记业务日均办事人次占五分之一以上。但是，只是通过物理上的归集实现所有事项的集中办理，并不能从根本上解决问题，各部门独立式的流程优化仍然使服务场景呈现弥散和割裂的特征。在此基础上，A市积极推进数字政府建设，利用“互联网+政务服务”连续不断、小步快走推进改革，弥补服务场景建设的不足，按照审批流程，以网上服务大厅、“爱A市”等技术化手段构建立体化、多元化、富于空间感和层次感的服务场景。