在老龄社会视域下推进全面的适老化治理

摘要：人口负增长与深度老龄化交叠并相互强化将贯穿于整个21世纪，深度老龄社会成为中国基本社会形态。既有的经济社会体系越来越难以适应老龄社会，迫切需要一场多维度、深层次、长时期和全面性的适老化治理。与世界老龄社会先行国家相比，中国式现代化的适老化治理面临老年人口规模巨大、劳动力老化和人力资源不适配等人口基础挑战；制度建设、政策制定、实践资金支持等社会架构挑战；高龄老人养老、数字社会治理、人工智能伦理等风险防范挑战。适老化改革亟需树立老龄社会主流化理念，将适老化治理融入国家战略体系框架，从思想适老化、兼顾硬件和软件改造、推动覆盖全域等层面全面推进治理体系和治理能力现代化。

关键词：老龄社会;适老化改革;社会治理;中国式现代化

中图分类号：F124文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0051-015

一、引言

2015年11月，国务院印发《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，首次指出老年用品、照料护理等方面适老化改造是消费提质升级的重要措施。2024年1月，国务院颁布实施《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，对开展适老化改造的高标准领航行动、加强适老化研发设计和推进适老化改造作出进一步部署，适老化转型向整个银发经济领域延展。适老化改造是响应老龄社会发展需求的重要举措，侧重于对年轻社会和成年社会时期建设的公共设施、小区住房、老年用品等物理条件的改造。与适老化改造虽仅一字之差，适老化改革具有更深刻的内涵和更广泛的外延，是经济社会全领域的战略性革命，符合全社会主动适应老龄社会持续深化的迫切需要。

深度老龄社会已然成为新常态，全面的适老化改革势在必行。2021年，中国人口老龄化水平（65岁及以上人口占比，全文同）超过14%，正式进入深度老龄社会；2021—2022年是中国总人口正负交替的分水岭，2021年总人口达峰为14.13亿人，2022年拉开人口负增长序幕。遵循人口发展规律，人口负增长、老龄化是长期少子化（低生育率）和长寿化（低死亡率）的必然结果，未来二者仍将持续并相互强化，深度老龄化与人口负增长交叠将贯穿于整个21世纪，成为中国式现代化建设和全面推进中华民族伟大复兴的人口基础。经济社会发展如不适应人口形势演变，将伴生结构性、系统性矛盾，中国当前面临社会治理不确定性增加、经济增长潜力下降、家庭功能和发展能力削弱等一系列老龄社会问题，建构于年轻型和成年型社会的经济发展体系和社会治理体系越来越难以适应老龄社会，迫切需要一场多维度、深层次、长时期和全面性的适老化治理。

二、老龄社会适老化改革的国际经验

人口老龄化是推动年轻社会、成年社会向老龄社会转型的内生动力，其动态性决定了老龄社会的阶段性。人口老龄化是长期少子化和长寿化的人口结构的变化结果，老龄社会则是以人口老龄化为基础的经济社会形态。人口老龄化是当今时代鲜明的全球趋势，根据联合国《世界人口展望 2022》（以下简称 WPP2022）数据，2021年全球步入老龄化社会的国家和地区共132个，其中，深度老龄社会73个，超级老龄社会26个，其中摩纳哥、日本、圣赫勒拿（英属）、芬兰、葡萄牙、希腊、保加利亚、德国、马恩岛（英属）和拉脱维亚10个国家和地区的超级老龄社会形态持续超过5年（见表1）。目前，全球15个亿级人口大国中，中国是唯一老年人口规模超过1亿的国家，老龄化水平仅次于日本、美国、俄罗斯，位居第四，展现了超巨规模、超快速度、超高水平、超级稳定、超大差异的老龄化特征。纵观全球，西方发达国家进入老龄社会较早，引领全球老龄社会挺进的大方向，发展中国家紧随其后，决定全球老龄社会发展的大趋势。

人口老龄化是客观人口现象而非问题，当经济社会发展与其不相适应时将衍生老龄社会问题，关涉经济社会领域各个方面。为应对全球性老龄社会问题，2023年11月，联合国大会提出多项措施推进各领域适老化改革。社会保障方面，着力支持养老金、老年人家庭照料制度和机构保健服务发展，特别是长期照护体系建设，强调加大多代共享场所和多代居住安排等代际设施投资。文化宣传方面，提倡全社会正确认识老龄化趋势的积极面，基于人口老龄化总体层面和生命历程角度应对老龄化问题，充分考虑个人随年龄增长而不断变化的需求和能力。老龄服务方面，支持对老年人提供社会照料、陪伴、爱和尊重等一系列照料，在机构照料和家庭支持的基础上，根据老年人配偶状况、社会地位和居住环境等，确定老年人生活安排和获得照料的多元方式。

摩纳哥作为全球老龄化程度最高的国家，适老化改革历史最为久远。摩纳哥的平均预期寿命长期位于世界前列，进入超级老龄社会长达59年，是目前全球老龄化程度最高的国家。1998年10月，摩纳哥政府倡议谋求老年人寿命增加的同时确保生活水平符合社会期望，开展多项行动提高适老化水平，主要包括：设施适老化改造方面，完善上门送餐、家庭协助、保健设施和医疗警报系统等重点设施建设；养老服务方面，提供居家养老服务的同时满足养老院常住需求，为老年人和残疾人在繁华地段且靠近商店和公共交通的特定位置建筑公寓，在主要医院中心附近提供住宅；财政事务方面，对本国及在本国居住的老年人均发放月补助金，在重要纪念日等特殊时期补助金额可能增至最低工资水平；社会参与方面，鼓励青年人参与到“建立不分年龄人人共享的社会”目标实践中来，以全龄适老化行动推动维护良好代际关系。

日本是亚洲最“老”国家，适老化改革经验丰富。根据WPP2022中方案预测，日本人口老龄化水平将于2023年超过30%，21世纪末将提高至近40%。为提高老年人福祉，日本政府先后颁布实施《国民年金法》（1959年）、《老人福利法》（1963年）和《老人保健法》（1982年），作为老年人经济、健康、社会福利等方面保障的三大支柱。适老化体系建设方面，以三部法律为基本遵循，以护理保险制度为依托，逐步建立适老化服务体系（见表2）。住宅区适老化改造方面，以20世纪末老旧住区全面重建为起点，相继经历了“存量活用”“团地再生”和“网络重构”等实践阶段，围绕制度设计、空间支撑和服务供给等三个层面进行高效治理。产业发展方面，针对老年居所适老化改造发布《老年人居住法》《与高龄者居住的住宅设计相关的指导方针》《老年居所设计手册》等法律和文件，适老化机构和住宅种类丰富且配套服务相对完善。与摩纳哥相似，日本旅游产业十分发达，开发了医疗旅游、温泉旅游等丰富的老年旅游产品，在卫生劳动部、经济产业部和外务部等多部门协同支持下，开设了“医疗签证”和“准许接收外国患者”的认证制度，打造多种医养结合的适老化旅游产品。此外，近年日本高度重视痴呆症老年人的预防护理、灾害救助体系的建立等，更加注重地区间医疗、护理和福利合作，致力于推进地区全面护理系统建设。表2日本适老化政策（部分）

发布时间政策文件（部门）主要内容2023年9月关于令和5年“老人日·老人周”的实施（老年健康福利局）提出“共同建设一个健康、长寿和有凝聚力的社会”口号，倡导建立无年龄段社会，建设所有老年人都能安心生活的城市，寻求新的老龄社会对策，不断创新技术成果。2020年12月全世代型社会保障改革的方针（内阁）老年医疗制度改革，提出关于将75岁以上老年人的自付医疗费用的比例设定为20%的决定。2018年1月促进老年人就业（卫生劳动部）为满足有意愿和有能力老年人的就业需求，构建“终身在职社会”以提供支持。2017年8月关于高额治疗费的上限额的审议（卫生劳动部）逐步对70岁及以上老年人的高额治疗费上限进行调整。2017年4月关于后期高龄者保险费减免特例的审议（卫生劳动部）在后期老年医疗制度中，设置根据家庭收入减轻保险费的制度，旨在实现代际公平。2015年4月关于特别养护老人院“特例入住”的国家方针（卫生劳动部）规定根据“护理的必要程度”以及“家庭状况”等事项可指定护理福利设施服务或指定地区，生活护理的必要性高的入住申请者优先考虑。2002年7月关于付费养老院设立和运营的标准指导原则（卫生劳动部）应对付费养老院需求增加，改革护理保险制度，要求部门监督和通报未上报的付费养老院，修订和规范相关标准。1975年5月关于全国老年俱乐部联合会补助金费用的国家补助（卫生福利部）规定补助范围、金额等。1965年4月关于敬老院的设立和运营（社会局）通过福利养老保险准备金返还贷款和国民年金专项贷款等方式设立“老年人俱乐部”并制定相关建立和运营规定。资料来源：日本卫生劳动部官网（https：//www.mhlw.go.jp/index.html）。

德国步入超级老龄社会较早，进行了深刻的适老化改革。立法方面，1889年德国政府颁行了世界第一部现代意义上的社会养老保险法，即《残障与老年保险法》，1994年颁布了世界上第一部《护理保险法》，是社会保险制度建设的典范国家。设施适老化改造方面，采取对新建项目“从严”、对改造建设“从宽”的原则，构建高质量工业标准体系，对适老化改造起到了重要的支持作用；较早实施了公交系统的适老化改造，满足乘车无障碍、自尊可接受、目的地可达及费用可负担的老年出行需求，保障老年人独立公交出行，构建了老年友好的城市公交环境；2006年推出了“多代公寓”计划，支持在各地新建、改建几代共居型公寓，以促进代际间沟通交流，发展互助养老。资金支持方面，护理保险、政府补贴、养老保险金、银行贴息贷款、税费减免政策等均对适老化改造费用给予支持，有效减轻了财政负担，提高了适老化实践的可持续性。

此外，不同于发达国家资本密集型的改革模式，发展中国家大多在“未富先老”背景下进行适老化探索。巴西颁布实施了《国家老年人政策》《国家老年人条例》，成立全国老年人委员会，在直接收入转移、医疗保健、经济适用住房、无障碍停车、主要流行疾病药物补贴等方面制定老年人优惠政策；俄罗斯制定《老年人利益国家行动战略（2016—2025年）》，将发展银发志愿服务作为总统层面优先事项并纳入政府的“积极长寿”政策，向长期照护人员提供津贴和培训，向偏远地区提供移动诊所和健康列车；南非先后颁布《南非老龄问题行动计划》《老年人法案》等法律政策，通过支持就业、强化居家养老的基础地位、促进综合性社区护理及支援服务的发展等措施维护老年人权益，开展丰富的“黄金运动会”、老年人论坛、代际对话等系列特色活动。

综上，各国适老化改革经验提供了重要启示：遵循老龄政策法律化原则、适应性原则和整体性原则是首要条件，坚持立法先行、及时应对老龄社会问题和保障资金支持是重要路径。一是通过引领全社会行动、加强宣传引导，树立老龄社会主流化观念，以积极态度认识和应对人口老龄化；二是充分考虑老年人在养老服务、医疗护理、文体教育、社会参与等各方面需求，政府各相关部门多方发力，在老龄服务机构建设、人才配备、资金投入等方面增加政策支持；三是抓好基层老龄服务网络建设，规范住宅、公共交通、日常用品等适老化改造标准，完善特殊困难老年人探访关爱等服务机制，切实提高老年人福祉。2020年包括养老金在内的全球机构投资者的环境、社会和治理（ESG）投资规模已突破35万亿美元，到2025年有望突破50万亿美元，占预期全球管理总资产规模超过三分之一。适老化金融融入ESG评价体系是大势所趋，有利于促进适老化事业可持续和老龄事务系统性治理，为中国踏上适老化改革的“快车道”提供契机。中国从2009年左右开始关注适老化理论研究，主要聚焦住宅改造问题，2020年后关注点拓展到无障碍设施改造、智慧养老等养老服务、数字鸿沟等领域，实践方面只涉及局部地区、部分领域，整体尚处于初步阶段。《荀子·修身》曰：“道虽迩，不行不至；事虽小，不为不成。”推进全方位适老化治理需踏实笃行，中国具有后发优势，充分汲取国际经验减少弯路，加强风险防范，立足本土，脚踏实地，真抓实干，形成符合本国国情的老龄社会治理中国方案。

三、中国式适老化治理的挑战

适老化的概念最早产生于人口老龄化背景下，是指老年人住房、建筑、社区环境适应老年人宜居目标的物理环境改造。适老化改革是顺应老龄社会形态演变而进行的全领域改革。适老化治理是在适老化改革框架下，通过规范社会行为、协调社会关系等应对老龄社会问题的治理方式。中国完成第一次人口转变的典型特征是急且快，经济社会系统与社会形态变迁相互磨合的时间较少，老龄社会问题在各领域逐渐凸显。社会架构是经济、政治、社会等各领域组织结构和层级体系的总称，中国式现代化与深度老龄化交汇的背景下，人口基础、社会架构、风险防范等方面的挑战尤为严峻。如何立足国情，科学认识、主动适应和积极应对老龄社会，成为全面推进适老化治理体系建设的重要议题。

（一）人口基础的挑战

适老化治理是长周期、大规模的过程，受人口发展的影响较为深刻。一方面，人口年龄结构的不断老化推动中国历经年轻社会、成年社会、老龄化社会和深度老龄社会阶段，并逐渐向超级老龄社会形态演变，决定了适老化治理的起点与落脚点。另一方面，人口高质量发展是应对老龄社会问题的重要手段，人口发展质量事关适老化治理难度与实现程度。