“治理权益”：社区公共收益实现路径研究

摘要：治理权益是指通过有效治理行动才能达成的一种实际权益。社区公共收益既是一种共同共有的“法律权益”，更是作为一种发展权益的“治理权益”。既有进路的法律指向性表明，对于社区公共收益的治理研究尽管富有“规则主义”的清爽，但却遗留下“难以执行到位”的宿弊，在实践中面临着认知偏狭、组织乏力、协同低效等诸多困难，进而导致社区居民权益实现率较低，由此关联复杂的秩序低效甚至失序问题。因此，构筑行动网络的能动主义思路范式，突破“治理碎片化”与“实践犬儒主义”，成长至关重要。为此，应依法廓清社区公共收益“共有物权资产管理权益”的性质用途，持续加强法治型业委会建设，强化社区民主协商治理，以制度赋能社区公共收益的实现能力，并注重创新治理方式方法，以合作网络深度拓展对社区公共收益的全过程治理。

关键词：社区公共收益；治理权益；社区秩序

中图分类号：D669;F299文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0083-015

一、引言

从基础面向上看，社区是一个生活共同体，更是一个利益共同体。社区公共收益是社区全体业主的资产收益，该权益的保障、发展和实现，对于确保社区居民正当权益、增进社区发展后劲、促进社区和谐发展具有重要意义。社区公共收益究竟是何性质、有何特征、实现程度如何、病灶何在，如何来实现更为优化的治理，是此论域需要持续关注的基础问题。自《民法典》颁行实施以来，各地城市社区以注资公共设施维修、抵扣物业费、发放业主现金等多种“礼包”方式展开了积极探索，取得积极效应。与此同时，通过梳理近两年诸如12345市民热线以及信访部门归总的信访件看，涉及社区公共收益的权益纠纷和基层冲突正呈现一定上升趋势。这与实地走访调研所发现的相关问题大体吻合，值得高度关注。社区公共收益治理依然存在一些不可忽视的问题，一定程度上存在的“悬浮式”治理可能激化社区矛盾、危及基层稳定，需采取更为有效的方式予以循序解决。为此，需要有新认知、新目标和新路径，来实现社区公共收益的新治理。

二、文献回顾与分析框架

社区作为现代社会的基本组织形态，是基层治理的基础单元。“社区中国”已然来临，异质性高且多元化的社区居民结构变化使得国家更加注重社区公共性需求及公共领域再造，社区公共收益是社区民众关心的实践问题。以“小区公共收益”为关键词的文献检索，绝大多数文献分布在“日报”“商报”等报刊上。频繁见诸报端的社区公共收益为何总是一笔“糊涂账”的立场阐释，有关收益去向和如何维权的疑惑不解，以及收益最终归属、具体用途的持续追问，都在清楚地表明一个事实：社区公共收益在基层社区治理中，的确是一个与百姓生活息息相关的“实践问题”，它关乎群众的日常生活，且困扰与日俱增。从仅有的期刊论文看，主要从建筑物区分所有权、委托代理、债权实现等理论出发，围绕社区公共收益的法律问题、诉讼时效以及业委会权力等领域展开了讨论。从这些讨论所涉及社区公共收益的内涵界定、权利归属、收益分配以及规范管理等观点看，总体限定在较为清晰的法律规范层面。毋庸置疑，这样的讨论富有基于规则论理和论事的严谨与清晰，所提出的解决方案也具有操作进路上的实践风险可控性。但是较为清晰的是，既有进路的法律指向性未能以其“规则主义”的清爽，解决好其遗留下“难以执行到位”的宿弊。

社区公共收益由众多民众日常均会面对的貌似“热门问题”转变成为理论议题，却遭遇了“实践问题”转换成为“学术问题”的“挤门缝”。丰富的议题最终被抽象演化成为法律问题的“一枝独表”，既严重限定了对于该重要问题的理论表述，又桎梏了理论研究对于实践发展的有效回应，更为重要的是这种研究“局促”未能得到学术反思，且还持续停留在概念“白描”的“路径依赖”甚至“路径停留”阶段，造成对此实践论域的学术想象力和实践关切度严重下降。另外，少量文献从社区公共空间使用权、社区居民公共理性能力等角度入手，初步探讨了社区公共收益问题乱象的原因与出路。一些有关社区冲突、治理优化的文献（如物业管理、业委会建设、“三社联动”等）也或多或少地涉及到社区公共受益问题，但探究的专属性不够，这也在一定程度上限制了对问题的阐发深度与拟制方案的有效性。

为此，本文提出，对“社区公共收益”的研究，既是法律问题，更为重要的是一个公共管理问题、一个治理问题。这里存在的深层次问题，实际上就是法律规定得清清楚楚、明明白白，为何就在实践中长期且预期还将持续存在？这里存在着一个论域的学科转换和视角融合问题（见图1）。

本文尝试提出“治理权益”来阐释社区公共收益问题。最一般意义上讲，治理是指对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。但是扩散开来的治理具有治理主体的广泛性、治理对象的公共性、治理过程的合作性与互动性，最大程度实现公共利益。因此，“治理”一词内涵着对多元主体交互利益的合作行动及其实现共享问题，亦即治理保障权益、治理发展权益和治理实现权益。本文提出社区公共收益作为一种治理权益，要义在于在认肯其法律权益基础上，以合作治理方式实现之。即以社区公共治理路径，让法律规定的社区公共收益运转起来，将其法律应然转变成为治理实然。为此，需要突破单纯的“规则主义”路线，将社区公共收益的研究放置到如下层面上，或许会有新的探讨：（1）社区公共收益不仅仅是一个社区居民以财产为主的法律权益问题，更为重要的它是一个社区共同体的发展权益问题。以社区秩序的构建发展或社区成长为关照的话，首要的它是一个基层公共管理问题，涉及到多主体、多环节以及多机制的问题。（2）对于社区公共收益的公共管理学科论域拓展，要解决的关键是将“法律权益”升级为“治理权益”的实现问题。这就要求，以新的学科视域和理论视角，对“社区公共收益”的探究进行更新，将社区公共收益的复杂生产过程及其对社区治理秩序的多重影响视为研究对象。

有权益交汇，才会有合作治理的意愿、动力和行动。正可谓，无治理，则无权益；无权益，则无治理。治理权益的提出，实际上是基于基层社会交互以及权益发展的基本常识，提出的一个由规则权益转而面向实践权益的新思路，即权益不仅仅要有明晰的制度规定，更为重要的是它要有合作过程、机制保障和支撑系统，要制度文本的清晰性、实际的不确定性，逐步成为行动的合作性、实践的确定性。治理权益的生成、生产和持续成长，需要有公共管理的学科视野予以支撑和证成。通常而言，合作治理是指众多利益相关者共同参与完成的制度安排，这一安排用以确定共同行为准则和协调利益关系。实际上，作为近年国家出现的旨在解决跨域跨部门公共问题的一种新治理形式，合作治理逐渐成为公共行政领域研究集体平等的决策过程、协商的决策方法和共识的导向，制度分析与发展理论、交易费用理论和结构选择理论对此均有贡献。西方合作治理研究形成了三条主要理论脉络：特质说、过程说与关系说。合作治理的研究重心则主要集中在合作治理的协商过程、有效参与、联合行动的能力及其互益的互动，同时在参与者的协商行为、参与代表性和共识判断等方面，仍有进一步拓展的空间。合作治理用于社区公共收益论域，有两重理论根据：一是多重委托-代理理论。在实践中，社区公共收益过程涉及到多重复杂关系，如社区居民与业委会、业委会与物业公司、业委会与社区空间和设施的承租者、使用者，同时还存在着基层政府与业委会、物业公司以及各承租者或使用者之间的管理关系。在信息不完全充分的情况下，道德风险常在，多任务的委托-代理关系会出现委托失灵、代理失序。二是治理理论。作为被广泛援引的理论，治理具有多元主体、利益交叠和持续互动的内涵。如果将产生公共收益的社区作为一个适切的场域，治理理论恰好比较清晰地反映出社区公共收益的“共同共有”特征，即在一个持续交互的过程和条件下方可实现的社区发展权益。以此论之，社区公共收益具有“社群利益”的显著色彩，故而非治理、不社区，非公共治理、不社区公共收益。显然，此“公共”是一种与生活状态紧密相关的合作性治理利益，具有草根性特征。在夏书章教授看来，公共领域的事务纷繁、关系复杂、问题迭出，政府并非万能，需要与非政府、非营利的社会团体或第三部门、中介组织之类进行合作治理，需要“我为人人，人人为我”的合作精神和坚守公正合理、平等互利的合作原则。的确，就社区的研究而言，合作治理则是社会自治力量成长的必然结果，也是对参与治理和社会自治这两种社会治理模式的扬弃，是一种正在成为主流的社会治理模式 。

为此，以“治理权益”来整合性阐释社区公共收益，以便在公共管理的学科视野中对此问题寻解，在合作治理的论域中寻根，在权益的社区共同体建设和发展中寻求落地实现。

三、社区公共收益：治理性质及其特征

所谓社区公共收益，是指为全体社区成员共同共有资产的有偿收益，主要涉及社区全体业主的共有部位、设施因经营利用而产生的收益以及行使管理权而产生的收益。它既包括使用社区公共空间和设施产生的各种广告费、场地使用费、进场费、设备占地费和租金收入，又涵盖因共用设施设备被侵占、损害所得的补偿、赔偿费用，共有部分被依法征收的补偿费用，以及上述收益的孳息等（见表1）。

从法律角度讲，这种有偿的收益是归全体业主所有的，其法律基础是对公共空间和基础设施的所有权，属于社区公共共有物权的权益。按照《民法典》的相关规定，社区公共收益是建设单位、物业服务企业等管理人利用业主的共同部分产生的收入，在扣除合理成本后属于业主共有。费用分摊及收益分配等事项除按约定外，则按业主专有部分面积占比确定。且物业公司必须定期向业主公开，向业主大会、业主委员会报告共有部分经营与收益情况。概言之，社区公共空间作为居民社会生活共同使用的空间，在此空间场域内由业主共有部分产生的收益就属于公共收益。表1社区公共收益的构成

序号名称内容描述1广告费住宅小区业主公共收益范围包括利用业主共有的停车场出入设施、楼道、屋面、电梯、外墙、道闸及户外区域设置等获得的广告费2场地使用费公共场地（含绿地改造后空间）、公共道路的车辆停放场地使用费3进场费公共场地摆摊、自助售卖机、快递柜等进场费4设备占地费通信基站等设备占地费5租金收入属于全体业主的会所、幼儿园、游泳池（馆）、健身室（馆）、物业服务用房、架空层等公建配套用房或公共场地的租金收入6充电经营收入电瓶车充电桩、电动汽车充电桩等经营收入的成本扣除和约定分成后收入部分7补偿赔偿费用因共用设施设备被侵占、损害所得的补偿、赔偿费用8征收补偿费用共有部分被依法征收的补偿费用9孳息公共收益如住宅专项维修资金的管理产生的孳息等10其他收益依法属于全体业主的其他收益资料来源：根据现有文献整理所得。

毫无疑问，上述规定在清晰确立社区公共收益作为“法律权益”方面，设置了法律制度基础。其显著特征有三：一是主体的全面性，即为全体社区成员所有，而不是归部分人所有；二是内容的共有性，它是基于共同共有资产而产生的权益，显著区分于私人资产的权益；三是收益的对价性，即它是依托于共同共有空间、设施等资产的使用权或经营权让渡而产生的权益，是一种有偿收益。社区公共收益的性质和特征表明，依据于明示的法律法规和地方规范性文件，其管理运营和权益实现是不言而喻的。

然而，如果仅仅从“法律权益”的角度来理解社区公共收益，它极有可能将这种法律权益的背后所关联的深层次性质给淹没掉或模糊化。很清楚，法律权益的设定不等同于其自动的且充分的实现。这是因为，如果仅仅将社区建设（或社区营造）、社区成长、社区发展以及社区秩序的权益限定在社区居民可以自由取舍、业委会或物业公司等主体可以自由裁量，抑或是基层政府或其工作机构（如街道等）又难以有充分力量予以监督保障的情势下，势必会形成其作为“社区公共收益”的效应难以有序有效释放、甚至形成某种程度的“随机定势”或“野蛮生长”。此番情形，既是作为法律权益的社区公共收益的“形式化”，又是社区公共收益治理的“悬浮化”，更是社区公共收益治理效应的“空心化”。这种形式秩序的建立似乎“有效”而实践秩序低效甚至无效的状况，表明即需要将“法律权益”升级为“治理权益”来予以更为系统、更为充分的实践理解，“组织起来”是关键。。

新时代的社区建设，应然上需导向政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社区公共收益，是一种为全体社区成员共同共有资产的有偿收益，更是一种建立社区公共收益秩序的治理权益，它是一种面向于社区居民的“权利束”。简单地说，社区全体居民对于他们共同共有的资产，不论是社区公共空间还是公共设施的运营，都拥有“共同共有”所有权，由此而产生的占有、使用、收益、处分等各种次级权利，都不得违背“所有权”这种“高位”权利。第二，社区居民关于社区公共收益的生产、参与、使用与监督等权利如何实现的问题。共同拥有、共同决定以及共同收益是这种权益的核心内容和主要特征。但是这样的“共同”，只有将其合理地放置在“社区公共收益生产过程”和“社区治理共同体建构”的背景下方才有充分实现的可能。过程的多环节以及复杂性表明，社区公共收益的实现需要在“社区成长”的场域内得以澄清和实践证成。

作为治理权益的社区公共收益，它有三个清晰的“面向”：一是面向理论的“发展”，即将其作为既首肯法律权益，又在其基础上将其发展升级为一种具有更高要求的、集体性的、发展性的社区权益。这样的面向表明，社区是需要持续不断地维护、更新和发展的，而社区公共收益便是其中至关重要的一种治理权益，其目标直指社区居民权益的充分实现以及社区品质的维护和发展。二是面向实践的“扎根”。如何让“应然”的规定转变成为“实然”的收益，需要有许多的支撑条件和保障因素，其中最为主要的是让作为治理权益的“权利束”能够得到切实的运行和保障。将社区公共收益放置到治理过程中去，它就找到了基层协商民主的实践依托，不再是一个虚置的“概念”，而是一个行动的范畴。三是面向秩序的“有序”。规定是死的，人是活的。“死”规定为何不能带来人的权益实现过程中的“活”？其中最为主要的是未能将社区公共收益的生产和实现过程理解成为一种合作治理、发展成为一种众人之事，即建构成为一种权益秩序的实现、保障和优化发展。作为治理权益的社区公共收益，首要的且本质地是一种在社区场域中面向社区诸主体围绕治理的可参与性、利益的可发展性以及秩序的可持续性的一种治理秩序建构，是一种循环往复和问题叠加的“权益”与“秩序”套叠过程。这样的过程，是一种持续减少过程“脱嵌”、持续导入有效参与“嵌入”、构筑社区权益价值和社区治理秩序的公共选择。