统筹式城市更新：中国城市更新的发展困境与优化路径

摘要：城市是一个生命有机体，需要不断更新来增强城市活力，促进城市现代化。城市更新的本质是城市空间的再造与治理优化。城市更新动因复杂多元，城市更新经济论、城市更新社会论、城市更新生态论、城市更新治理论、城市更新人本论和城市有机更新理论反映了各自特定价值追求及其偏好，共同指导城市更新实践。文章系统反思了中国城市更新在更新价值、更新内涵、更新主体、更新制度和运作机制等方面存在的发展困境，并提出以统筹式城市更新模式促进中国城市更新的可持续发展与有效治理。统筹式城市更新可从树立以人民为中心的城市更新理念、构建内涵式的包容性城市更新模式、完善联动协同的城市更新制度体系、建立因地制宜的城市更新运作机制、建设技术驱动的未来城市与智慧社区等方面系统推进。统筹式城市更新强调目标、主体、资源、技术、方式和效益等方面的统筹协调、系统高效和有机发展，追求城市发展与治理的深度融合，促进城市更新的可持续发展和整体性治理、国家空间布局优化与城市治理现代化。

关键词：城市更新；复合驱动；可持续更新；统筹式城市更新

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0098-016

城市更新是城市永恒的主题，是城镇化水平发展到一定阶段的必经之路。2023年，中国常住人口城镇化率达66.16%，城镇化进入“下半场”。中国城市从大拆大建的粗放时代迈入“留改拆”的存量更新时代，由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的低碳发展阶段。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，“要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”， 城市更新成为国家发展战略。2021年11月，住建部印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，试点城市包括北京、南京、苏州、厦门、成都、西安和沈阳等21个城市，重点探索城市更新统筹谋划机制、城市更新可持续模式及城市更新配套政策等。

城市更新的可持续发展是学界和实践界共同关注的重要议题。人们愈加重视城市更新的功能与价值，如果采用可持续的方法，城市更新有可能促进可持续发展，进而全面提升城市物质、文化和生活条件，推动城市高质量发展，满足人民群众日益增长的美好生活需要。因此，本文的核心问题是如何促进中国城市更新可持续发展与有效治理。在梳理城市更新的内涵与动因以及理论谱系的基础上，本文系统审视了中国城市更新的可持续发展困境，提出统筹式城市更新的优化路径，以期为中国城市更新研究和实践创新提供有益借鉴。

一、城市更新再认识：内涵与动因

对城市更新的全面理解首先需要把握城市更新的内涵与本质，进而分析城市更新的动因，回答城市更新是什么、为什么要进行城市更新等基本问题。

（一）城市更新的内涵与本质

1958年，在荷兰海牙召开的城市更新会议指出，城市更新是关于都市改善的一系列活动，这些活动源于城市居民对其所居住的房屋、都市环境、工作、上学、购物、娱乐以及其他不满存在改善的诉求，从而对建筑、道路、绿地、公园和住宅区等环境进行改善。 1980年代初，有学者将城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程。城市更新涉及多个方面，既有推倒重来的重建，也有对历史街区的保护和旧建筑的修复等。 吴良镛提出城市“有机更新”概念，强调城市更新要依据改造的内容与要求，充分考虑当下与未来的关系，提高规划设计质量。 21世纪以来，对城市更新的理解不再局限于城市某一区域，而是逐渐延伸到城市整体，侧重于从发展、战略、整体性的角度看待城市更新。彼得·罗伯茨（Peter Roberts）和休·塞克斯（Hugh Sykes）提出城市更新是一种综合协调、统筹兼顾的目标和行动，寻求持续性地改善一个地区的经济、物质、社会和环境状况，按照可持续发展目标制定战略和项目。

从实践来看，城市要适时动态更新，才能适应城市内外部环境变化，促进城市可持续发展。城市更新是城市的自我调节机制，意在阻止城市的功能性和结构性衰退，破解交通拥堵等“城市病”，优化城市空间，提升人居环境，完善城市功能，促进社会、经济和环境的持续健康发展等。

从理论观之，城市更新的本质是空间治理，而空间治理的首要目标是善治。城市空间不仅包含物理意义的空间结构和形态，也包含城市空间在经济、社会和人文等层面的内容。城市更新是对城市存量空间的改造与优化、对城市空间资源的再分配、对空间主体利益的再平衡、对空间活力的再释放。从空间治理视角理解城市更新主要包含三方面的内容：（1）空间资源和要素；（2）对空间资源和要素使用、收益和分配的多元主体；（3）多元主体对空间资源和要素进行使用、收益、分配的协调及决策过程。 在城市空间治理实践中，需要激励政府、公民、企业等多元空间主体参与空间资源与要素的使用，推动空间资源的合理分配，实现城市空间善治，推进城市发展与治理现代化。总之，城市更新的本质是城市空间的再造与治理优化。

（二）复合驱动：城市更新的多重动因

城市是一个复杂的巨系统，城市更新是多维因素复合驱动的综合结果，城市本身的变化及其结果、民众不断增长的需求、技术的变革和时代潮流的演进共同驱动城市更新。首先，在城市本身的变化及其结果方面，经济条件、社会因素和空间环境等变迁驱动城市更新。（1）经济条件变化是城市更新的关键驱动力，城市产业的发展、劳动力供需结构的变动、发展模式的转型等经济因素的变化，对城市环境、功能、资源集成能力等提出了更高要求，要求推动城市更新从而调整城市结构，激发城市经济活力，促进经济发展。城市化带来的社会经济的快速转型是中国城市更新的主要驱动力。（2）社会因素倒逼城市更新。随着经济不断发展，城市治理结构变得愈加复杂，不同利益群体间的矛盾也在加剧，人与城市、人与人之间的关系面临复杂的挑战，城市更新是解决社会矛盾和社区治理问题的重要途径。（3）环境因素对城市更新亦有重要影响。Brennan等人的研究发现，市区环境的急剧恶化使少数民族和工人阶级居民的迁移具有了合理性，进而促使环波士顿城市更新版图的形成。其次，人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾会推动城市更新。公众对城市更新可能带来的美好生活有着非常清晰的评价和较高的期待，这将推动城市更新向高品质和可持续的目标发展。 再次，技术驱动城市更新呈现许多新的特征。大数据、云计算和物联网等技术的发展进步，推动城市更新方式、手段和模式的创新。最后，时代潮流也会影响城市更新。全球化背景下，提升国家竞争力需要增强城市综合实力，为此，要完善城市功能与结构，进而提升城市竞争力。总之，来自地方、国家、全球多个维度，公民、技术、城市多个向度，经济、社会、环境等多方面的因素共同驱动着城市更新的发展。

二、城市更新的理论谱系与分析框架

城市更新研究形成了丰硕的理论成果，每一种理论都反映着城市更新特定的价值追求，勾勒出城市更新的理论图景与发展偏好，共同推动并指导城市更新的实践发展。

（一）城市更新的理论谱系及其竞争

城市更新的理论谱系主要包括城市更新经济论、城市更新社会论、城市更新生态论、城市更新治理论、城市更新人本论和城市有机更新理论等。这些理论相互竞争又相互补充，为推动城市更新实践发展提供了重要理论支撑。

1. 城市更新经济论

经济学家认为城市更新是为了维系市场供需运作，创造良好的经济发展环境，不断寻求新市场进而增进地方利益。20世纪70年代以来，随着全球范围内的经济下滑，许多城市采取了以市场导向为主的城市更新策略以刺激经济增长。如英国里丁市以经济发展为导向推动城市更新，成为英国城市更新的典范。但这一更新策略的弊端也逐渐显露，导致城市发展的“绅士化”，造成社会阶层对立和冲突。莫洛奇提出的增长机器理论被广泛运用于探讨城市更新中的城市增长问题、更新主体间的权力利益关系与竞合关系。增长机器理论认为城市的本质是一台财富增长机器，追求增长是城市政府最重要的一项职能，这台机器是一个运转严密的系统，由投机者、企业家及其关键合作人（律师、银行家、媒体和政府）所推动。 增长机器理论强调政商关系对城市更新政策的影响，但忽视了城市政府维护正义、协调利益、促进公共服务均等化等职能，也忽略了公民在城市治理中的重要角色。城市更新需要综合推进，寻求多元目标的平衡。若忽视人民需求与城市更新的政治、文化和环境等维度，可能导致增长的不可持续、加剧贫富分化等负面影响。城市更新经济论的单一视角也无法解释当下中国的城市更新实践，因此需要超越增长逻辑来理解城市更新。

2. 城市更新社会论

社会学家批判城市更新驱离了中低阶层居民，造成社会纹理的瓦解。Davis等人认为城市更新并不是实现再分配的有效方式，它只会使特殊群体而非低收入阶层的利益增加。Savitch指出法国向美国学习高密度聚集发展的旧社区更新政策虽然在经济上取得了一些成就，但也导致社会不公等新问题。总体来说，城市更新社会论强调城市更新的社会可持续性，认为城市更新不仅是经济和环境问题，还是一个不容忽视的社会议题，重视城市更新对不同阶层、人口结构、社会公平和社区文化的影响。城市更新的社会论呼吁政府重视弱势群体，保存社会结构脉络，不以暴力手段驱逐中低收入居民，不能忽视城市更新的公平正义等价值。城市更新社会论源于对欧美国家实践的反思，而中国城市的发展阶段、制度背景和文化环境等与西方城市存在差异，在借鉴该理论分析中国城市更新实践时，需结合城市实际制定社会可持续发展的指标体系与评价体系。

3. 城市更新生态论

在城市更新生态论者看来，城市更新通过规划设计从而调整现存的城市区域，以符合现在及未来生活与工作的需要，实现城市的可持续发展。满足福利需求、保护资源及环境、创造和谐的居住环境、制定便利日常生活的规定以及提供休憩用地是提升市区重建项目可持续性的重要因素。有学者回顾了利物浦的城市更新实践，指出在可持续发展理念被政府纳入城市更新政策后，促进了衰败地区建筑物的再循环利用，减少了向外围发展的需要，有利于城市的集约发展。 McCarthy提出要重视对轻污染工业用地的利用，通过降低再利用障碍进行环境更新，推动中心城区更新。城市更新生态论认为城市过度蔓延严重破坏了生态环境，强调通过调整城市空间形态、完善土地规划、引入环保型建设等方式实现生态环境的可持续，主张“精明增长”（Smart Growth）和建设“紧凑型城市”（Compact City）。

4. 城市更新治理论

城市更新涉及多方主体、体现多元利益，是不同主体通过协商合作、开展集体行动、调整多方利益的过程， 因此要重视协同治理等理论的指导。协同治理理论主张建立集体决策和共同参与制度，以实现责任共担、利益分享和权力协同。协同治理理论具有治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同、共同规则的制定等特征。不少学者运用协同治理理论分析老旧小区改造、工业区更新等城市更新实践，将城市、社区视为开放系统，明确政府、企业、公民、社会组织及其他主体在城市更新中的角色与责任，探索协同的动力机制，促进更加有效、更为有序的公民参与，在合作、对话、妥协和激励中实现多元利益的平衡。城市更新治理论有助于全面分析城市更新系统，重视权力的双向流动、不断优化治理主体结构，通过公民积极参与和多主体协作发挥资源优势，进而追求善治。运用城市更新治理理论分析城市更新实践需要针对不同权力结构、治理任务和阶层的结构特点制定协作策略。

5. 城市更新人本论

城市更新人本论强调以人为本，重视人的需求与城市更新的多维价值，呼吁城市更新关注历史文化、社区社会资本、城市多样性和可持续发展等因素，增强城市更新的人文关怀，倾向于采用渐进式、灵活且小规模的城市更新。芒福德的人本主义规划思想揭示了城市发展与文明进步、文化更新的内在联系，他认为城市起源于人类的社会需求，又丰富了人类需求的类型和表达方式，是人类文明的象征，城市发展应包含重建人类文明这一重大任务。简·雅各布斯反对柯布西耶的理性规划理论所强调的唯理主义、美学至上主义和集体主义，她认为多样性是城市的天性，主张城市功用的综合性和混合性，认为大规模的推倒重建非常浪费，强调小而灵活的规划，从大拆大建到追求连续、渐进、复杂和精致的变化。亚历山大认为现代城市规划与发展要富有情感和接触人类灵魂深处，城市建筑项目构想要具有人情味。城市更新人本论秉持人本主义理念，关注人的全面发展。中国城市更新要将人本主义理念转化为政策设计并有效执行，并与其他理论结合进而形成科学的城市更新理论。

6. 城市有机更新论

城市有机更新理论源于对1950年代至1960年代政府主导的城市更新模式的批判，这一阶段的更新瓦解了社群意识，破坏了社会网络，导致城市更新发展不可持续。城市有机更新论强调城市是人们聚居活动的有机载体，同样具备新陈代谢功能，城市更新应关注城市衰败环境，改善城市机能，迈向充满活力和可持续的城市发展。伊利尔·沙里宁（Eliel Saarinen）系统阐述了“有机疏散论”，指出城市是由许多“细胞”构成的有机体，而有机疏散的城市结构既符合人类天性，又不脱离自然。