网格化管理：中国基层治理的基础设施

摘要：网格化管理是一种源自地方实践的政策工具，历经多年扩散创新，成为了中国基层治理的基础设施。其要义在于借助信息技术，对基层公共事务进行网格式划分，高位推动打破部门壁垒、实现层级贯通和治理重心下移，并通过考核与问责落实责任，以独特的运行机制更好地实现社会管理与公共服务目标。网格化管理的出现，显著影响了科层制和网络化治理等公共事务治理的基本治理形式，也为一些中国特色的治理方式注入了新的元素，从而对国家治理现代化产生了直接作用。由于网格化管理本质上是层级制升级和改造的产物，它可能存在着责任落实和问责的不合理、挤出部分人群的权利、压缩社会空间等弊端。不过，经进一步创新和发展，网格化管理可能积极推动数字时代中国国家治理现代化的进程。

关键词：网格化管理；科层制；网络化治理；数字时代

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2024）05-0042-011

关注中国基层公共管理的学者及从事中国基层公共管理的实践者均无法回避网格化管理这一关键词。源自实践的网格化管理历经多年的扩散和各地不断创新，其地位得到了中央肯定和认可，逐渐成为中国基层治理的“基础设施”。网格化管理非但深度嵌入行政管理任务落实、基层公共政策执行、公共服务供给之中，与数字治理、整体政府等当代公共管理变革方向紧密关联，也对科层体制、自主治理等产生了深刻影响。可见，网格化管理不仅因为其无可争辩的概念原创性和现实重要性，理应成为中国公共管理的重要关键词；而且我们还应意识到，这很可能是一个关乎国家治理体系与治理能力现代化进程的关键词。如此，对网格化管理概念进行系统梳理，分析其功能和运作机理，进一步探索网格化管理与国家治理的关系，就成为了一项必要的工作。

一、网格化管理的出现及演化

从词汇起源的角度看，中国公共管理的关键词可以大致分为两类：一类是学者从管理实践中提炼并予以命名；另一类是由实践者命名，研究者使用并进行深化和挖掘。网格化管理属于后者。

尽管对网格化管理最早发源时间地点存有不同说法，【例如2000年，上海市设立了“街面网格化巡区”，但这一举措一般不被认为是网格化管理的肇始。】一般公认产生全国性影响的网格化管理最早始于2004年北京市东城区运用网格地图开展城市管理的做法：将辖区以万米为单元划分成若干网格，每个网格由专门的城管人员全天候管控；【赖仁琼：《北京东城区：分网格管城市》，《人民日报》，2005年2月23日第10版。】网格员负责将“格”内包括灯杆、井盖在内的各种部件情况一一记录在案，并随时了解最新变化。【《北京东城区：引领网格化管理迈向更高标准》，《中国城市报》，2019年6月17日第8版。】较之以往的城市管理模式，它通过采用地理编码和信息技术，实现了城市管理的责任细分，表现出强大的治理效能。【陈平：《解读万米单元网格城市管理新模式》，《城乡建设》，2005年第10期。】另一个有代表性的网格化管理创新出现于浙江省舟山市普陀区。相较于北京东城区在中心市区开展的网格化管理，舟山普陀区的网格化管理侧重于社会治理。2007年底，舟山市普陀区试点开展了以为民、惠民、便民为宗旨，以实现“多元化服务”为目的的社会治理工作。舟山因此成为中国农村网格化管理的“先行者”，开创了公共服务网格化的先河。【孙建军、汪凌云、丁友良：《从“管制”到“服务”：基层社会管理模式转型——基于舟山市“网格化管理、组团式服务”实践的分析》，《中共浙江省委党校学报》，2010年第1期。】

源自北京和舟山的网格化实践，在治理目标、组织方式与城乡地域方面存有差异，但在实践逻辑和治理思路上却有相近的创新。来自两地的“首创”实践共同引起了各级政府、社会各界和学术界的广泛关注。此后，随着全国范围内网格化管理模式的扩散，上述实践的地域性差异在基层治理运用中得到弥合。例如2010年，北京东城区对网格化管理进行了再创新，其要点包括“人和物全覆盖”“服务大民生，从生活到就业”“资源大动员，条块融合服务基层”和“信息化协同”等；【朱竞若、余荣华、毕爻：《“凡事不出网格”（见证）》，《人民日报》，2011年4月20日第17版。】其中社会治理的功能得到凸显，而最初的地域特点显然已大为淡化。纵观网格化管理二十年的实践历程，其实践模式不断嬗变，形成了细节繁复的演化进程。

第一个阶段的网格化管理侧重于单项管理功能的实现。例如2004年的上海市就至少存有分属劳动、工商、公安等部门的劳动保障监察网格、市场监管网格和街面网格化巡区，形成了辖区内多张单一功能管理网格并存的格局。第二个阶段的网格化管理以“职能整合”“一网多能”为特征。2010年北京市东城区进行再度创新时，将党组织、警务、司法、工商、卫生等多种职能网格与城市管理网格进行合并，形成了具有多元管理职能的社会管理网格体系。在这一阶段，地方政府通常会将多种社会管理问题纳入网格化管理中，“一网多能”的社会管理网格由此出现。在职能整合的过程中，网格管理逐渐由扁平化走向层级化，东城区便设立了区（指挥中心）、街道（分中心）、社区（工作站）、单元网格四个网格管理层级；此后层级化成为各地网格化管理的发展趋势。不过，单一职能的网格仍有存续，如警务网格、消防网格、安全生产网格等。第三个阶段以网格化管理走向“全要素网格”为特征。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。这一方略以强大的政治势能推动网格化管理在全国范围内的扩散。此阶段的网格化管理延续了职能多元化的趋势。实践中出现了纳入包括综合治理、公安、安全监管、市容管理、市场监管、水利等管理职能，以及劳动社会保障、文体、农业、医疗、民政等服务职能的“全要素网格”。【戚晓明：《乡村振兴背景下农村环境治理的主体变迁与机制创新》，《江苏社会科学》，2018年第5期。】随着全要素网格的出现，单一职能网格则相应逐渐减少。与上一阶段相比，在全要素网格管理中，行政职能的整合程度得到进一步提高，政务信息的共享化水平也因数字化技术引入得以提升。以基层自治组织、城乡社区社会组织为代表的社会力量被系统地纳入网格管理中。因这类主体越来越多地介入到网格化管理中来，有学者甚至认为已经出现了“网格化治理”的新趋势，【毛寿龙、李玉文：《权力重构、行政吸纳与秩序再生产：网格化治理的逻辑——基于溪口镇的经验探讨》，《河南社会科学》，2018年第3期。】不过这样的观点显然会引起预料之中的争议。【李婷婷：《城市社区微治理的实践困境及其破解》，《理论探索》，2018第3期。】

网格化管理仍处于持续演化过程中。由于基层社会的地域性、差异化特征，各地政府从治理情境出发，不断创新网格化管理的实践形式。在网格化管理的主要发源地舟山市，出现了服务于海域治理的“海上网格”。目前，该市以海上生产作业区为基本单元划分的“海上网格”有266个。江苏省无锡市的下辖街道为了精细化开展基层民族工作，将街道民族工作融入社区网格，努力促成各族居民间的互动、互信与互助，开拓了网格化管理运用的新领域。上述治理创新说明，网格化管理已经成为基层治理的基础设施，承载了各项基层社会治理的工作，代表着一种具有广泛适应性的新的组织形态，【何健：《迈向精准治理的基层社会治理机制研究》，中国社会科学出版社2023年版，第61页。】对传统的科层制、自主治理等都产生了明显的影响。从这个意义上说，网格化管理同样是国家治理现代化的基础设施。

二、网格化管理的概念解读及运作机制分析

网格（Grid）是一个多义词，在体育领域可指赛车“起始格”等，在地理信息系统中指对地理区域的人为划分，在信息技术研究领域指代图像处理中的“栅格系统”或计算机“网格布局”等。有论者认为信息技术领域的网格概念与网格化管理有承继关系。【郑士源、徐辉、王浣尘：《网格及网格化管理综述》，《系统工程》，2005年第3期。】不过，网格化管理尽管从一开始就重视信息的流动与共享，但从概念源自地方治理实践的事实可合理推断，网格化管理的命名更可能受到地理信息系统中网格概念或网格一词字面含义的影响。为把握随实践阶段不断演进的网格化管理概念，我们可依据学术界相关研究成果，从以下几方面解读其当下的内涵。

第一，在治理结构方面，整体上看，网格化管理是在党委政府统一领导协调下，强化跨部门协同、深化公私跨界合作的产物，【姜晓萍：《从“网格化管理”到“网格化治理”的内涵式提升》，《理论探讨》，2015年第6期。】也即一种协调各方、跨越公私的基层社会治理结构。更细节地看，网格化管理是通过将辖区按照人口、户数、性质等标准划分成一个个标准单元格，在单元格中对辖区进行巡查和收集信息，并将所有信息汇集入统一的数字化平台，再由一个中心驱动各条块、政社各方依据信息指令进行管理和服务，最终实现横向到边和纵向到底的贯通的无缝隙基层社会治理的结构。

第二，在治理功能方面，网格化管理是一种可用于基层治理领域各种管理和服务政策工具。网格化管理的诞生之初就是一种应对城市管理难题的工具，后来更发展为能广泛应用于各类基层管理的通用性工具，因此被认为具有“纯粹的工具理性价值”。【孙柏瑛：《城市社区居委会“去行政化”何以可能？》，《南京社会科学》，2016年第7期。】更广义地看，网格化管理通过利用现代信息技术和动用社会力量，改变了政府部门、层级间在基层的割裂局面。【竺乾威：《公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》，2012年第5期。】

第三，在历史维度方面，网格化管理改变了基层社会的组织形式。网格化管理显然有别于中国历史上长期存在的以儒家文化为信仰基础、以血缘关系为人际纽带、以士绅为网络主干的传统基层治理，【陈丽君、杨宇：《近代乡绅基层整合功能的转换及其制度逻辑——基于绅权制衡机制演变的考察》，《中国社会科学院研究生院学报》，2021年第1期。】适应了当代社会价值多元、利益分化、高流动性等特征。网格化管理也不同于建国初期以单位制和街居制为主要特征的社会管理双轴体制，这一体制通过“国家（或单位）办社会”实现了对社会成员的全员化管理。在网格化管理模式下，政府科层组织体系不断向下延伸，触及社会最基层。政府通过设置网格、招纳网格员，运用科层力量处理基层社会的细事、杂事，以期弥补当前社会自我修复能力的不足，促进基层社会的修复，体现了国家对于权力运用的自我修正。【陈玉生：《细事细治——基层网格化中的科层化精细治理与社会修复》，《公共行政评论》，2021年第1期。】同时，网格化管理通过现代信息技术，以数字化、网络化的技术方法收集、分析、整合社情民意，进而更有效地管理与服务。【瞿敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国三十年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。】如此，在现有条件下，网格化管理成为“后单位社会时期”基层治理中的一种重要补充策略。【田毅鹏、薛文龙：《“后单位社会”基层社会治理及运行机制研究》，《学术研究》，2015年第2期。】

第四，在管理流程方面，网格化管理是政府对基层治理机制、程序的调整与变革，旨在实现整合治理资源、跨组织业务协调、提高管理效率等目标。【池忠仁、王浣尘、陈云：《上海城市网格化管理模式探讨》，《科技进步与对策》，2008年第1期。】新的流程将问题采集—信息流转—中枢指挥分派—治理资源整合—问题处置—监督反馈等环节有机组织起来，力求达到“横向到底，纵向到边，没有盲区，不留死角”的精细化管控。

概括起来，网格化管理是一种中国当代的基层社会治理的“基础设施”，它借助于人力投入，基于信息技术，将管理对象按照一定的标准划分为若干个网格单元，建立了新的治理结构；通过细化管理区域，实现资源的优化配置和信息的实时共享，实现上下协同、条块联动、政社互动。在社会需求、问题日益复杂多样的背景下，网格化管理通过技术创新和流程再造，提升了基层管理效能和基层公共服务水平。

近年来，因网格化管理的大范围扩散及在全国范围内的推行，学界得以借据丰富的实践资料更清晰地揭示其运作机理。有学者指出，各地网格化管理的运作不尽相同，但归纳起来都离不开网格划分、资源配置、责任包干以及考核激励四个核心环节。【刘安：《网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征——基于N市Q区的个案研究》，《江海学刊》，2015年第2期。】实际上，这也构成了网格化管理运作机制的基本要素。

网格划分是网格化管理的前提工作。常见的做法是，以街道（乡镇）为一级网格，负责组织领导整个街道的网格工作；以社区（村）为基本单位，根据人口、面积、资源、事务等因素划分二级网格；以社区（自然村）、楼宇、常驻单位、辖区中小型企业等为基本单位划分三级网格。其中，在规模较大的三级网格中，又可以进一步细分至四级、五级微网格。网格划分也使基层行政组织结构得以不断向下延伸，区县—镇街—社区三级管理逐步转变为四级或五级管理。【何瑞文：《网格化管理的实践困扰》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版），2016年第1期。】基层网格成为了治理重心下移的组织与载体，并因而能够缓解城市街居“小马拉大车”、农村基层政权“悬浮化”的治理困境。【朱政：《国家权力视野下的乡村治理与基层法治——鄂西L县网格化管理创新调查》，《中国农业大学学报》（社会科学版），2015年第6期。】