央地角色转换中的政策试验策略研究

摘要：中央和地方都是政策试验的重要主体，其中政策目标、政治风险、成本收益等因素构成了中央与地方在政策试验过程中角色转换的关键因素。在政策目标模糊的情况下，中央更多地采取划定政治风险红线的方式，通过放权地方进行多“点”政策试验。在政策目标清晰、风险可控的情况下，中央倾向于顶层设计，同时基于地方禀赋和成本收益的考量，采取指定单“点”的方式进行政策试验。深圳从先行先试到先行示范的政策试验为之提供了有力的经验证据。政策试验中央地角色的相机转换对于调动中央和地方的积极性具有重要意义。

关键词：央地关系；政策试验；角色转换；政策目标；政治风险。

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2024）05-0133-014

一、现象与问题

改革开放40多年来，中国的政策试验发生了重大的变化，即从改革开放初期中央授权下以地方探索为主的多“点”风险投资策略转向当前中央顶层设计下的指定“单”点试验策略。改革初期，中央先后设立了5个经济特区以及开放沿海14个城市开展政策试验。这些政策试验区具有较强的同质性，其主要目标在于通过扩大开放融入世界，推动中国的经济体制改革。近年来，中央通过顶层设计，指定深圳建设中国特色社会主义先行示范区，浙江建设中国特色社会主义共同富裕先行示范区，浦东建设中国特色社会主义现代化建设引领区等。中央赋予这些政策试验区的任务具有较强的异质性。通过上述两种政策试验策略的比较，不难发现，中国的政策试验机制呈现出从实验主义转向设计主义的趋势。【文宏：《从实验主义到整体设计：2018年党政机构改革的深层逻辑分析》，《学海》，2019年第2期。】本文的研究问题是：中国的政策试验为什么会发生这种变化，如何解释这一现象？具体包括两个嵌套的子问题：一是政策试验何以从地方探索为主转向中央顶层设计为主？二是政策试验又何以从分散多“点”试验转向指定单“点”试验？一言以蔽之，中央和地方在政策试验中的角色转换究竟受到何种因素的影响？为此，本文建构了一个央地关系的政策试验策略模型，从政策目标、风险控制、成本收益的分析框架进行讨论，并通过深圳从先行先试到先行示范的经验素材来佐证上述框架。

二、文献回顾

中国的改革开放实际上是一个持续的政策试验过程。不同的政策试验策略有着不同的激励约束，从而深刻地影响着政策试验的绩效产出。政策试验一般是指在正式出台新政策或新法规前，筹备、测试和调整新政策和新法规时所采用的一种特殊的“由点到面”的工作方法。【韩博天：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复试验》，《开放时代》，2009年第7期。】换言之，中央允许地方根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推广复制。【刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》，2010年第4期。】可见，政策试验实际上是包含了政策试点和政策扩散两个环节，前者以地方探索为主，后者以中央推广为主，由此形塑了自上而下与自下而上的政策试验路径。因此，央地关系对政策试验的运行过程、作用机制和试验效果都将产生重要影响。新中国成立后，中央主导的“大跃进”等政策试验带来了不利影响，而改革开放后以地方为主的政策试验则带来了积极影响。在21世纪之交，政策试验延续了以地方为主，以“点”到“面”的逻辑。而新近的研究则发现，在2013年后，面临新的制度环境，政治权力日益向中央政府集中，中国的政策试验明显减少，更加强调中央顶层设计，以更好地分配所需资源，并确保目标得以实现。【Ahlers A. L. and Schubert G.，“Nothing New Under‘Top-Level Design’：A Review of the Conceptual Literature on Local Policymaking in China”，Issues & Studies，vol.58，no.1（March 2022），pp.1-34.】

既有研究发现，中国的政策试验主要有三种模式，即以地方探索为主，地方探索与中央顶层设计相结合和以中央顶层设计为主。围绕政策试验究竟是以中央为主还是以地方为主，以及二者之间相互转换的问题，学界观点各异。一种观点认为，政策试验的前期主要以地方为主，地方探索为中央提供了学习机会，当中央通过对地方实践经验和创新行为的学习，能够应对不断变化的外部环境时候，中央就会采取顶层设计的方式取代以地方探索为主的政策试验。【王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》，2008年第6期。】确切地讲，如果地方的探索创新满足合规性和有效性的标准，中央就会及时主导并将政策试验的经验进行推广复制。【郑永君、张大维：《从地方经验到中央政策：地方政府政策试验的过程研究——基于“合规-有效”框架的分析》，《学术论坛》，2016年第6期。】另一种观点认为，政策试验究竟是以地方探索为主还是以中央顶层设计为主，取决于政策工具的内外部效度。在外部效度不确定性较低，而内部效度不确定性较高的情况下，往往以中央为主。反之，则以地方为主。【赵慧：《政策试点的试验机制：情境与策略》，《中国行政管理》，2019年第1期。】除了上述两种情形，还存在地方和中央相结合的中间状态，即央地互动的请示-授权。【郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》，2017年第5期。】新近的研究从中央干预程度与地方自主性两个维度出发，区分了中央推进政策试验的四类政策工具： 指令型、激励型、诱导型与自主型。中央选择何种类型的政策工具受到试验内容清晰度、议题紧迫性、执行难度、政策支持和权威压力之间相互作用的影响，并呈现出内外复合驱动、外部权威驱动和外部政策驱动三种不同的策略。其中，内容清晰度是政策工具选择的前置条件，议题紧迫性调节中央干预程度，而权威压力则是中央对政策工具的总体控制。【李强彬、支广东、李延伟：《中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑——基于20个案例的定性比较分析》，《公共行政评论》，2023年第1期。】

既有文献对政策试验中央地关系的互动进行了较为深入的探讨。不难发现，央地关系在政策试验中的互动背后隐藏着集权和分权的逻辑。政策试验策略的选择取决于中央如何平衡集权和分权之间的张力。随着中国经济社会的发展和国际地位的提升，政策试验不仅仅是央地之间的集权和分权关系，还必须要考虑新的制度环境，尤其要对政策试验中的新变化，即政策试验从多“点”试验到单“点”试验作出解释，而这正是本文所要回答的问题。

三、分析框架

不管是哪一种情形的政策试验，都明显受到自上而下的政治权威，尤其是中央政策偏好的影响。【梅赐琪、汪笑男、廖露等：《政策试点的特征：基于〈人民日报〉1992—2003年试点报道的研究》，《公共行政评论》，2015年第3期。】中央时而禁止试验，时而默认或者放开试验；时而直接介入试验，时而间接介入试验；时而分散多“点”试验，时而指定单“点”试验等。改革开放初期的政策试验与当前的政策试验有着完全不同的初始条件和制度环境。前者主要基于国内环境，如何从几近崩溃的经济边缘探索中国经济发展道路。后者除了探索中国现代化道路，还有立足当前国际环境，如何深度参与全球治理，以及如何承担大国责任的考量。另一方面则是中央在政策试验的选择性控制背后，隐藏着如何防控风险的问题。虽然中央授权地方进行政策试验，但在整个政策试验过程中，中央实际上是保留了在政治、社会等方面的相关优势。【刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》，2010年第4期。】正是为了降低政策试验风险，中央基本上都采取了分层分级的多“点”政策试验的控制策略。【韩博天：《通过试验制定政策：中国独具特色的经验》，《当代中国史研究》，2010年第3期。】从这个意义上讲，中国的政策试验具有显著的渐进性特征。

除了政策试验的风险控制，政策目标也构成了中央介入政策试验程度差异的关键因素。【Zhu X. and Zhao H.，“Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations： Making New Pension Policies in China”， Policy Studies Journal，vol.49，no.1 （March 2018），pp.13-36.】因此，风险控制和政策目标就构成了政策试验所要考量的两个基本维度。从这个角度来看，政策试验是采取地方探索为主，还是采取中央顶层设计为主，亦或是地方探索与中央顶层设计相结合，取决于中央对政策试验的目标是否清晰以及控制试验风险能力的大小（见表1）。在改革开放初期，中央对怎么改革既没有预先设定一个原则和目标，也没有明确的意识，而是通过释放政策信号和权力下放，采取分散策略开展政策试验，让地方去大胆探索；当政策目标明确，政策试验又存在潜在较大风险时，中央往往采取顶层设计和多“点”分散试验相结合的方式，允许地方拓展政策工具来实现政策目标，同时严格控制地方政府的自主性试验；而当中央对政策试验的目标非常明确，且拥有较强的风险控制能力时，中央更多地采取顶层设计的方式进行指定单“点”试验。

尽管政策目标与风险控制的思路揭示了从地方探索到中央顶层设计的转换逻辑，但却并不能解释中央为何从分散多“点”试验到指定单“点”试验的情形。在指定单“点”试验的过程中，究竟谁才能被选中？这一问题需要进一步解释。因此，需要对中央顶层设计情形下的政策试验加以拓展，探讨究竟是什么原因导致了从分散多“点”试验到指定单“点”试验的转换。本文尝试引入经济学领域的成本收益分析思路，运用试对概率和试错成本两个变量来拓展上述分析框架（见图1），以此阐释政策试验如何从多“点”分散投资策略转向中央顶层设计指定单“点”试验策略。需要指出的是，这里所指的试错成本并不是单纯的经济成本，而是包括了经济成本、政治成本和社会成本在内的关乎国家生存与发展大计的全部成本。可以推论的是：在试对概率比较高，而试错成本比较低的情况下，中央更加倾向于全面试验，毕竟其间的收益可观；在试对概率和试错成本都比较低的情况下，中央对政策试验基本不会采取干预措施，更多的是采取默许态度；试对概率较低，且试错成本较高的情形对政策试验没有实际意义；在试对概率和试错成本都比较高的情况下，中央往往会选定条件好的地方进行指定单“点”试验。

由此建构了中央与地方在政策试验过程中以谁为主以及究竟是分散多“点”试验还是指定单“点”试验的细分框架。从理论上讲，在政策试验目标模糊，改革潜在风险预判困难，中央更多地采取以地方探索为主的多“点”分散投资策略。当地方试验取得成功后，中央往往把地方经验上升到全国层面，并通过对地方性知识的学习来提升国家治理能力。当中央积累了丰富的政策试验经验时，通过顶层设计指定单“点”的试验策略就成为一种新的选择。深圳从先行先试到先行示范的政策试验为解释政策试验中的央地角色转换以及策略选择提供了有力的经验证据。

四、从先行先试到先行示范的深圳政策试验

从20世纪80年代成立深圳经济特区到当前建设中国特色社会主义先行示范区，中央对深圳的政策试验目标发生了重大变化。中央指定深圳建设中国特色社会主义先行示范区，意味着深圳开启了从先行先试到先行示范的重要转变。先行先试主要体现的是中央授权下以地方为主的政策试验，意在探索。而先行示范则是在先行先试的基础上，充分发挥正向示范效应，为其他省市提供典型样本。中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区是在国家面临全新国际国内形势下作出的重大战略部署。从国际形势来看，世界经济复苏乏力，各国经济发展和对外贸易都面临着深层次调整，多边贸易谈判举步维艰，【唐宜红、符大海：《经济全球化变局、经贸规则重构与中国对策——“全球贸易治理与中国角色”圆桌论坛综述》，《经济研究》， 2017年第5期。】围绕市场、资源、标准和规则的博弈日趋激烈。自2008年以来就出现了愈演愈烈的逆全球化思潮和势力。逆全球化浪潮作为重要外部环境约束，对于已经深度融入经济全球化的中国带来了严峻的挑战。中国不仅要从国家战略的高度来回应外部环境，还要在全球治理中兑现大国承诺，担负起建立人类命运共同体的重任，为全球治理提供中国方案。从国内情况来看，中国还面临着全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的重大历史使命。总之，深圳建设中国特色社会主义先行示范区是中央在百年未有之大变局背景下作出的重大战略决策，不仅具有重大的政治考量，更有着其独特的内在逻辑。