数字平台参与政府治理的正当性及其实现路径

摘要：数字平台作为政府、企业与公众之间的桥梁，在数字政府治理体系中不仅为公众提供便捷服务，而且逐渐显现其公共属性。数字平台积极参与政府治理与公共决策，推动治理效能和公共服务的革新。同时，数字平台在发挥公共治理的功能时也面临着法律规范层面的职权法定原则受动摇、正当程序原则被挑战以及算法歧视待破解等问题，亟需明晰数字平台的权力边界，重塑行政组织结构、明确数字平台作为治理主体的法律定位，强化正当程序原则的适用并审慎选择设计合理、技术可控、符合伦理和法律要求的算法系统，为数字平台参与政府治理提供具体的实践路径，保障数字政府治理的公正与高效。

关键词：数字平台；数字政府；平台权力；数字法治

中图分类号：D912.1  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2024）06-0025-015

在信息技术飞速发展的背景下，数字平台和政府治理日益融合，深刻反映了现代社会治理模式的转型与变革。大量市场主体运营的数字平台在提供公共服务方面的功能日益凸显，并逐渐演变为承担一定社会治理职能的组织实体。数字平台参与公共治理的转型在推动了公私合作模式创新的同时，也对现有政府治理体系和法律规范框架提出了前所未有的挑战。

习近平总书记指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”习近平：《向2021年世界互联网大会乌镇峰会致贺信》，《人民日报》，2021年9月27日第1版。中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“全面建设数字法治政府”的目标，标志着法治政府建设进入新阶段。在这一过程中，数字平台的规制思路以及如何融入数字政府治理体系成为研究重点。然而，数字平台在实际运作中面临的诸多问题对传统的法治原则构成挑战，目前学界在数字平台的权力来源、角色定位以及运行机制等方面的讨论仍显不足，特别是在数字平台参与政府治理的正当性及具体实践路径等领域仍有较高的研究价值。

一、数字平台参与政府治理的转型

数字平台通过汇聚海量的用户数据，为用户提供全面的定制化服务，并制定和执行平台的运作规则，已经成为推动社会治理现代化的重要力量。

（一）治理主体的范围拓展

数字平台是指利用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术手段，通过集成多种数字化工具和服务，连接企业、政府及其他组织，为用户提供信息交换、交易处理、社交互动、数据分析等多种功能的在线平台。数字平台不仅在商业领域发挥重要作用，也在公共服务和社会治理中扮演关键角色。随着信息技术的发展，数字政府治理体系中数字平台的角色正在从传统的信息提供者和服务运营商转变为公共服务的直接参与者，其治理主体的范围得到扩展，标志着社会治理模式的重大转变。

随着信息技术的快速发展，尤其是互联网、大数据、人工智能等技术的广泛应用，传统的政府治理模式正在经历深刻的变革。在此背景下，数字治理体系中出现了以技术驱动型企业、第三方服务提供者、民间组织、公民个体等为代表的新兴市场主体。这些新兴社会治理主体通过提供技术支持、数据服务和提供创新方案，与政府形成协同合作关系，共同推进数字化治理进程，不仅增强了公共服务的多样性和可及性，也为政府决策提供了丰富的信息资源和技术支撑。

在数字政府框架下，数字平台的转型体现在新兴主体的崛起，更重要的是，它标志着一个涵盖多元主体的协同治理网络的构建。多主体协同的数字政府治理模式构建了一种涵盖公私多方参与的合作共治体系，有效整合了不同治理手段。林嘉、罗寰昕：《数字权力治理中的社会法定位与进路》，《东南学术》，2023年第6期。面对快速变化的数字经济环境，无论是政府还是企业，单一主体难以独立应对多方机遇和挑战。政府与企业之间的合作治理成为推动数字化转型的重要模式，周维栋、周佑勇：《数字政府如何与法治政府更好结合？——基于技术与制度融合的分析视角》，《中国行政管理》，2023年第10期。通过整合双方优势，可以有效解决复杂社会问题，提升公共服务质量。

（二）平台规则的公共性转型

数字平台作为重塑社会规则的新力量，赵鹏：《平台公正；互联网平台法律规制的基本原则》，《人民论坛·学术前沿》，2021年第21期。不仅在技术标准的制定上拥有决定性的影响力，还在制定用户协议和服务条款等自治规则方面实际上拥有类似立法机关的权力。刘权：《网络平台的公共性及其实现——以电商平台的法律规制为视角》，《法学研究》，2020年第2期。通过编码和算法，这些平台能够将其价值观和运营逻辑植入数字生态，从而在无形中塑造一种独特的网络公共秩序。

数字平台通过丰富的产品种类和服务内容展现出多样化的形态：一些平台专注于提供信息和资讯，还有一些以音乐、视频等娱乐内容为核心；一些平台致力于实体商品和服务的交易，还有平台专注于在线支付、理财和保险等金融服务；在共享经济模式下，一些平台提供出租物品使用权的服务，也有以特定企业为中心搭建的应用平台。谷海洁、陈梓昕、周江华：《数字平台的现状与发展》，《清华管理评论》，2024年第3期。这些提供公共服务的数字平台所制定的自治规则如今已成为公众日常生活必须遵守的秩序规范，此类现象表现出公域的利益基础从公私分立向公私融合的转型，石佑启：《基于中国治理实践的行政法学命题转换》，《中国社会科学》，2023年第9期。这种融合不仅体现在公权力机关和第三方私营主体之间的资源共享和利益协调上，还反映在二者共同提供公共服务、参与政策制定和解决社会问题的过程中。通过私人部门（Private Sector）的创新能力和效率以及公共部门（Public Sector）的权威性和公信力之间的深度融合，实现治理效能最大化。

鉴于数字技术的迅速发展，法律规范需被设计为既能支持可持续发展，又能适应技术创新。张新平：《网络平台治理立法的反思与完善》，《中国法学》，2023年第3期。数字平台规则不仅遵循法律规定的一般性原则，还要定期对自身制定的规则内容进行审查和更新，保证平台规则能够跟上技术进步，以确保其在长期内的持续适用，为数字政府的构建提供一个既灵活又稳健的制度基础。

（三）数字治理的技术赋能

技术是治理的实现方式，治理是技术的价值导向。刘海军：《技术嵌入型治理：框架、逻辑与进路——以丹东市大数据指挥中心赋能市域治理为例》，《电子政务》，2024年第4期。技术的融合使数字平台得以深入分析海量的用户数据，使政府可以依据公众的特定需求和喜好提供政务信息和服务，极大地增加了公共服务的相关性和有效性。云计算技术的有效应用大幅度降低了数据存储和处理的成本，加速了数据的处理速度，同时自动化工具和机器学习算法的使用也优化了工作流程，减少了人力资源的消耗，使数字平台能够以更高效的方式运营，更快响应公众需求。

数据资源化指的是将分散在各个政府部门、企业及其他组织中的数据，通过标准化、整合和优化处理，转化为可供分析和应用的价值资源。这一过程不仅包括数据的收集和存储，更重要的是通过数据的清洗、分类和标注，提高数据的可用性和准确性，从而为后续的数据分析和决策提供坚实基础。数据融通共享是在确保数据安全和隐私保护的前提下，通过技术和政策手段，打破数据孤岛，实现跨部门、跨层级、跨区域甚至跨国界的数据流通和共享。达雷尔·韦斯特：《数字政府：技术与公共领域绩效》，郑钟扬译，科学出版社2011年版，第15-20页。

通过数据的资源化和共享，数字平台能更有效地在社会治理中发挥作用，实现资源、信息、业务的全面互联互通，为各政府机关之间的业务协作与创新应用提供强有力支持。资源化的数据库可以对信息进行交叉匹配，揭示人们的健康史、个人喜好、购买习惯、社会关系等信息。劳伦斯·高斯汀、林赛·威利：《公共卫生法：权力·责任·限制》，苏玉菊、刘碧波、穆冠群译，北京大学出版社2020年版，第351-352页。

二、数字平台参与政府治理的正当性基础

在探讨数字平台成为承担社会治理职能的重要主体后，还要进一步审视数字平台行使的公共权力的来源和它在现代治理体系中的定位以及以回应为导向的功能样态，论证数字平台参与政府治理的正当性基础。

（一）数字平台公共权力的权源追溯

实际上，数字平台的权力并非都由法律直接授权。这是因为数字平台的兴起使得权力来源不再局限于国家，而是扩展到了社会，尤其是那些掌握大量数据的数字平台。这种权力的分散挑战了传统国家权力的专属性。

传统权力观具有一定的局限性，它将权力视为国家独有的属性，忽视了除国家权力之外的其他形式的权力。托马斯·霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆2009年版，第128-142页。这种理解基于一种假设：权力源自国家，且其他形式的权力亦是国家权力授权的结果。周尚君：《数字社会对权力机制的重新构造》，《华东政法大学学报》，2021年第5期。然而，随着当代社会的发展，数字平台的兴起不仅展示了权力的新形态，而且这些市场主体在规则制定、社会治理等方面都实际承担了传统意义上国家所专有的职能。

卢曼的社会系统理论提出，在高度分化的现代社会中，社会被划分为多个相互独立、功能各异的子系统，如经济、政治、法律系统等。这些系统具备自创生特性，不仅能自我生成所需的组成要素，还能使这些要素自我更新，实现系统的自我维持。高宣扬：《鲁曼社会系统理论与现代性》，中国人民大学出版社2015年版，第37页。数字平台作为经济系统内的子系统，其权力根源于系统内部的需求，目的是维持交易秩序、制定运营规则、解决交易纠纷。显然，数字平台的权力并非以直接的授权性法律规范予以明确，而是通过法律对其义务的规定间接获得默许，或者依据平台与用户之间的交易规则而形成。

一方面，在数字平台的权力构成中，基于法定义务的授权占据了核心地位。这类授权往往不通过直接的授权条款表达，而是通过规定平台必须履行的义务间接为它们在社会治理中的公共权力提供默示的法律依据。例如，通过《电子商务法》等相关法律法规，政府细化了平台的责任与义务。这反映了行政法对第三方义务的要求，即平台需向行政机关提供必要信息，或采取措施预防可能的不当行为。表面上法律规定了平台作为第三方应承担的义务，但实际上意在规范平台规制用户的行为。若用户行为违法而引起政府注意，平台会因未履行第三方义务而可能面临处罚。在这种由第三方义务引发的合规要求下，平台将这些要求转化为管控用户行为的内部规则，在规范用户行为的同时，也确立了平台自身的权力。

另一方面，用户在注册平台时必须同意平台协议，这一行为在法律上建立起平台与用户间的关系，为平台约束用户行为提供正当基础。平台协议是契约合意的体现，在一定程度上为平台治理提供了正当的权力基础，使得数字平台实现了从私主体性向公共性的转变，并依托于平台规则和技术权力，维护其在公共治理中的法律地位。通常，这种合意会进一步得到行政机关的默许或默认，数字平台借助自身的技术和资源优势，逐步承担起社会治理职能，并获得了政府的实际认可和接受。刘凯：《数字平台公共性的理论重塑及其生态治理路径》，《比较法研究》，2023年第6期。例如，微信作为官方信息发布和公共服务的平台已被广泛接受，并通过提供健康码、支付服务、在线预约等公共服务功能收集、处理和分析用户数据，也可以通过算法等技术手段实现对平台内信息流动和用户行为的规制。这种权力的形成既非直接来自法律法规的授权，也非政府直接委托，而是一种在法律空白背景下，依托契约合意所形成的新型公共权力，这也反映了数字平台权力结构的复杂化和权力来源的多元化。

（二）数字平台在合作规制体系中的定位检视

在数字政府治理体系框架下，数字平台作为信息和服务的集散地，其正当性也在于系统论视角下的特殊定位。系统论认为，一个有效的系统是由多种要素构成的，这些要素之间相互关联、相互作用，形成一个协同的整体。政府机构、私营企业、非营利组织以及公民等多个治理参与者，通过数字平台的媒介，形成了一个协作互补、功能分化而又高度协同的多元治理网络。

在合作规制体系中，多元参与、分散治理已成为一种时代潮流。马长山：《数字社会的治理逻辑及其法治化展开》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2020年第5期。通过这种多元主体的共同参与和合作，政府部门、私营企业、非营利组织和公民个体等各方资源得以有效整合，发挥各自优势，共同应对社会治理中的复杂问题。这不仅体现了系统论中关于有效系统需要多种要素相互作用的观点，也展现了数字化背景下如何通过加强多方合作、利用数字技术的潜力，构建更加开放、包容、高效的治理体系。