村干部双重代理角色：均衡的逻辑

摘要：在乡村治理领域，国家通过作为代理人的村干部实现对乡村的治理。既有研究揭示了单一委托-代理关系容易引发目标偏移，形成代理人腐败等。安吉案例表明在目标一致的前提下，通过上级目标意图与乡村需求的连接、“硬考核”与“软激励”的结合、组织管理与村民监督的对接，村干部能够积极行动、主动作为，规避了单向代理或双重代理失衡可能出现的种种弊端，实现了国家与乡村的良性互动，提升了乡村治理效能。双重代理角色均衡的前提是国家目标与乡村目标一致，关键是形成国家与乡村对村干部的双向激励和约束，双重代理角色均衡有助于促进国家与乡村形成耦合关系，而后者又进一步为双重代理角色均衡提供保障。

关键词：乡村治理；村干部；委托代理;基层治理

中图分类号：D630  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2024）06-0088-017

一、问题的提出

我国乡村结构呈现为“差序格局”，即人们之间的关系类似于一种以己为中心的差序推浪形式。①为了实现对乡村的治理，国家采取了“双轨政治”的治理思路：一条是自上而下的中央集权和官僚体制，另一条是乡村的自治体制。费孝通：《乡土重建》，岳麓书社2011年版，第35-44页。我国古代的“皇权不下县”正是这一治理思路的反映，传统乡村治理呈现出绅权和皇权“共治天下”的局面。费孝通、吴晗：《皇权与绅权》，华东师范大学出版社2015年版，第32页。然而，“双轨政治”被认为仅是一种理想类型，“它是把研究对象的一些有关成分特别强调出来加以综合，而不是对事实完全真实的反映”郑卫东：《“双轨政治”转型与村治结构创新》，《复旦学报》（社会科学版），2013年第1期。。在实践中，“双轨政治”表现出向“单轨政治”转变的趋势。郑卫东：《“双轨政治”转型与村治结构创新》，《复旦学报》（社会科学版），2013年第1期。这就引出了国家政权对乡村的渗透和控制问题，而这种渗透和控制在很大程度上是通过代理人实现的。逐级代理制是我国国家治理结构的基本特征，集中表现为中央和各级政府基于属地管理的要求将事权一揽子交付给下级政府，上级政府掌握着下级政府官员的任命、考核和管理权。周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。“行政发包关系不仅出现在中央至地方的各级正式层级之间，还出现在州县官和乡村之间。”周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2008年版，第63页。

村组织尽管并非一级政府，但作为国家与农民的连接点，实际上成为了科层管理的一个环节，具有了委托-代理的性质。杜赞奇认为国家代理人包含两种类型：一种是营利型经纪人，他们是官员在村庄的“雇员”，会利用职权从百姓身上捞取利益；另一种是保护型经纪人，他们靠自愿组织完成国家指派的任务，避免与营利型经纪人打交道。杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社2018年版，第25页。随着国家与社会关系的变迁，这两种类型出现了交织重叠，逐渐集于一体。村干部在乡村治理结构中扮演着“国家代理人”和“乡村代理人”的双重角色。

村干部的代理角色在现实运行中发生了偏移，更多地扮演了“国家代理人”。村级组织呈现出更加明显的官僚化趋势，成为了乡镇政府的“一条腿”，出现了“村级治理半行政化”现象，乡村被纳入了国家管理体制当中。欧阳静：《村级组织的官僚化及其逻辑》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2010年第4期；王丽惠：《控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论》，《中国农村观察》，2015年第2期；周庆智：《代理治理模式：一种统治类型的讨论——以基层政府治理体系为分析单位》，《北京行政学院学报》，2016年第3期。其结果是这种非均衡化代理结构不仅没有带来乡村治理有效性的提高，反而加重了委托-代理的困境：作为代理人的村干部要么因其自身利益和偏好成为了“政权经营者”张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版，第52页；杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》，2002年第1期。，引发基层组织与上级政府的“共谋”行为周雪光：《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。；要么陷入角色与行为的“双重边缘化”吴毅：《双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析》，《管理世界》，2002年第11期。。在国家资源下乡的背景下，村干部在项目进村中产生了逐利的“新代理人”李祖佩：《“新代理人”：项目进村中的村治主体研究》，《社会》，2016年第3期。，进而导致乡村“分利秩序”的出现陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化：资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》，2015年第3期。，使乡村治理面临逆向选择和道德风险困境李亭雨、潘泽泉：《基层治理转型的中国经验逻辑：基于委托代理的理论视角》，《湖北社会科学》，2023年第6期。。换言之，在国家政权向乡村渗透的过程中，居于国家和村民之间的代理人反而成为了治理困境和农民负担的来源。

总体而言，相关研究更多聚焦于村干部的“国家代理人”角色，及其给乡村治理带来的诸多问题，忽略了其“乡村代理人”的角色及双重代理角色所起到的相互平衡和促进作用。事实上，村干部在实际工作中同时扮演着“国家代理人”和“乡村代理人”的双重角色，只是两种代理角色未能实现合理平衡。基于此，本文试图探讨的问题是如何保证村干部更好地扮演双重代理角色？

为了解答这一问题，本文以浙江省安吉县乡村治理实践为案例，基于调研、访谈所获取的一手资料，分析它是如何通过重塑村干部双重代理角色将来自国家和乡村两个不同方向的要求整合起来实现对乡村的有效治理的。安吉县位于浙江省西北部，地处长三角地理中心。之所以选择安吉县作为研究对象，是因为安吉的乡村治理实践持续产生了良好的效能，而笔者通过调研发现其中主要原因之一就在于村干部的双重代理角色基本实现了均衡。具体而言，其一，作为“两山”理论的诞生地、美丽乡村的发源地、绿色发展的先行地，安吉县始于2008年的美丽乡村建设倒逼了全县的乡村治理实践，村干部以美丽乡村建设为发展导向，以“村强民富景美人和”为评价标准，全面推进了全县的乡村治理，并催生出一系列创新做法，壮大了村集体经济，增加了村民收入，改善了人居环境，引发了产业变革，催生了乡风文明，重建了干群互信，有效提升了乡村治理效能。统计资料显示，2008年至2022年安吉县农村人均可支配收入由10300元增长至39495元，资料来源：2022年安吉县政府工作报告；2009年安吉县政府工作报告。15年间翻了近两番；2022年安吉县农村居民人均可支配收入比全国农村居民人均可支配收入的20133元高96%

国家统计局：《2022年居民收入和消费支出情况》，2023年1月17日，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901715.html。。其二，安吉县案例具有典型性。安吉县的乡村治理实践一直走在全国前列，得到了国家领导人、相关部委和省市政府及其工作部门的高度关注和肯定。近年来，安吉县先后获得了首批全国农村社区建设示范单位、中国最美乡村百佳县、全国县域旅游综合实力百强县、联合国人居奖等称号和荣誉，吸引了全国各地诸多单位前来观摩学习，产生了广泛的示范引领效应。其三，安吉县高度重视对村干部队伍的管理，探索出多项创新做法，从自上而下和自下而上两个方面增强了对村干部的激励与约束，为村干部双重代理角色均衡提供了制度保障，其经验也成为其他地方学习的样本。

二、安吉县均衡村干部双重代理角色的制度安排

为了实现对乡村的有效治理，安吉县出台和落实了多项有关组织建设和管理的制度，从国家和乡村两个层面对村干部实施激励与约束，不仅形塑了村干部“国家代理人”角色，也形塑了其“村庄代理人”角色，使两种角色合理均衡。

（一）以制度约束夯实“国家代理人”的基础

安吉县通过干部管理、目标管理、项目推进、验收考核等制度和举措强化了国家层面对村干部的激励和约束。

村干部管理制度。安吉县的村干部管理制度涉及选拔、培养、考核等多个方面。在村干部选拔任用方面，安吉县坚持党管干部原则，对村干部人选实施县乡联合考察和县级联审，由所在乡镇党委和县委组织部共同分析研判，县委组织部把关，严禁“带病上岗”。安吉县十分重视对后备干部的发现和管理，注重从在外优秀人才、农村致富能手、退役军人、回乡大学生中物色后备干部，并且强化对村社后备干部动态管理，通过平时了解、定期考评等方式加强跟踪管理，不胜任、不尽责的及时清理退出、调整补充。在村干部培养方面，安吉县不断深化“导师帮带制”，通过以老带新、新老结对，实现新任村社书记、后进村社书记、新进村社“两委”成员全覆盖结对帮带。在村干部考核方面，安吉县强调“以实绩论英雄”，不断完善村干部考核机制。主要的考核机制包括：一是“四诺履职”机制，即年初对岗定诺、每月依标践诺、季度按绩点诺、年度述职评诺，对村干部的业绩实行记实管理，闭环跟踪；二是建立健全村干部“全员比拼、全员晾晒、全员考核”机制，实行班子内部和条线工作“双评”，通过“一季一亮晒”“半年一评定”“一年一考核”等机制考核村干部的现实表现，考核结果与薪酬激励、评先评优、整转处置相挂钩，推动村干部竞相比拼、争当先锋；三是在村社干部中开展“两山雄鹰”“两山雏鹰”“两山群鹰”系列争先创优评比，每年评选一次，并每季度举办一次“两山雄鹰·实干争先”擂台赛，公开打擂，以此增强村社干部比拼氛围，激发村社干部干事创业的激情。根据安吉县《关于迭代升级2023年度全县“两山雄鹰”系列评选工作的通知》的规定，“两山雄鹰”先进个人从现任全县村（社区）主职（书记、主任）中推选，年度评选30名左右；“两山雏鹰”先进个人从现任全县村（社区）非主职的“两委”干部中推选，年度评选40名左右；“两山群鹰”先进集体从全县所有村（社区）班子中推选，年度评选20个左右。雄鹰奖、雏鹰奖和群鹰奖分别给予6万、3万和10万元的奖励。

目标管理。所谓目标管理，指上级党组织和政府将总目标进行分解和细化形成一套目标和指标交由各级组织进行管理的方法。王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》，2009年第2期。其实质是“国家权力传导至村庄社会并在与村庄社会互动中彰显自身的过程”李祖佩：《目标管理责任制的村庄运行机制研究——兼议国家权力的实现基础》，《中国农村观察》，2019年第3期。。为了实现目标分解和压力传导，安吉县以美丽乡村建设为抓手，调动政府部门、乡镇和村级组织的积极性。一是强化部门责任。美丽乡村项目评价指标体系涉及县级几乎全部单位或部门，它们既要参与评价指标的制定、分数占比的划分、数据的提供，还要参与项目的现场评审。此外，安吉县还实施县级部门与创建村结对帮扶制度和干部驻村帮扶制度，加强县级部门和村庄之间的条线联系，使村一级能够实实在在地接触县级部门，保证了信息的畅通传递和无缝对接。二是激发村庄积极性。根据安吉县《建设“中国美丽乡村”行动纲要》，美丽乡村行动工作领导小组根据美丽乡村行动的整体规划，确定每一年度的重点乡镇、重点村及重点项目，年终领导小组组织相关部门进行考核验收，并通过各种形式对各乡镇及村的创建工作予以奖励。

项目推进。安吉县美丽乡村建设是以项目推进的方式运作的，采取了资源整合与责任分担相结合的形式。一是确立了县政府全面领导。按照组织架构，建设美丽乡村工作由县新农村示范区建设工作领导小组负责统筹协调，县农办负责日常具体工作。领导小组下设四大工程组：环境提升工程组，责任部门是规划与建设局；产业提升工程组，责任部门是县农办；服务提升工程组，责任部门是劳动和社会保障局；素质提升工程组，责任部门是宣传部。每个组的牵头人都是副县长或县委常委，以保证项目的顺利实施和日常活动的有效开展。二是通过“5+X”模式进行项目职责打包。具体而言，就是由县农办、发改委、财政局、规划与建设局和审计局等五部门牵头，会同项目实施的主管部门，对各项支农项目的申报、立项、实施、考核验收、资金拨付等进行全面审核把关，县政府通过这种方式监督各村的条线资金使用情况。三是以乡村整体为建设对象。在安吉县美丽乡村建设中，政府各条线的资源是整合在一起使用的，除了整体补助外，各村庄可以根据自身的建设需要，在农办等部门的帮助下，向相应的部门申请资金。

争先创优机制。村庄是美丽乡村建设的实际场域，村干部则是美丽乡村建设的“领头雁”。为了激发村干部积极性，安吉县美丽乡村建设以实绩实效为衡量标准，通过以奖代补、一村一品、考评复评等措施，引入竞争机制，调动了村庄的主动性和创造性。一是“以奖代补”。按照美丽乡村项目规划，村组织除了能得到条线部门的资金支持和指导外，创建成功后还能得到相应的补助。考核评定在90分以上的为精品村，85分以上至90分的为重点村，80分以上至85分的为特色村。精品村、重点村、特色村按人口规模2000人为标准分别奖200、100、50万元，按人口数折算最高分别奖300、150、75万元，最低分别奖150、75、37.5万元。这笔资金是美丽乡村建设的重要资金来源，各村对此非常重视，都会努力达到创建标准以获得补助。二是“一村一品”。美丽乡村建设要求各个村要体现自身特色，充分挖掘村庄的历史遗迹、风土人情、风俗习惯等人文因素，结合自然地理条件，体现村庄个性魅力，不能照抄照搬其他村的规划和发展模式。各村之间既是相互学习借鉴的关系，又是相互竞争的关系，如若某种特色或品牌被一个村先行先试了，其他村就要改变“赛道”或继续深入创新。三是复评机制。美丽乡村创建村除了需要面对整体验收，还会面临复评压力。精品村授牌后，每年度进行一次复评，复评合格的给予10万元奖励，二次复评不合格则取消精品村称号。在上述措施的压力下，各村必须争先创优以获得更多的资源和奖励，从而促进了村庄治理迭代升级。