多元协同与基层下沉：中国城市文化治理的基层实践

收稿日期：2022-05-01

作者简介：宋道雷，复旦大学马克思主义学院副教授、博士生导师；郭苏建（通信作者），教育部“长江学者”特聘教授， 复旦大学社会科学高等研究院院长、博士生导师。

基金项目：国家社科基金重大项目“中国社会治理实践、理论与制度创新研究”（编号：17VZL006）；国家社科基金一般项目“党建引领社会组织参与城市社区治理的形态差异和创新机制研究”（编号：22BDJ115）。

摘要：党的十八大以来城市文化治理日益受到学界重视。从总体上看，城市文化治理逐渐从政府一元主导向多元主体协同参与的模式转型，城市文化治理的空间实践机制随之也发生变化。政党引领、政府负责、社会参与和市民自治组成多元协同治理网络，推动城市文化治理向基层下沉。大型城市文化基础设施建设逐步成为过去式，城市基层小尺度空间成为城市文化治理的重要领域。多元主体参与城市文化治理，促使城市基层的街区和社区成为满足普通市民需求的文化空间，是城市文化治理向基层下沉的重要实践。

关键词：城市文化治理；治理；多元协同；城市空间；基层

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）01-0125-011

一、问题提出与文献综述

党的十八大以来，文化治理被提到越来越高的地位。党的十八大提出“完善公共文化服务体系，提高服务效能”的举措。这分别从文化治理体系和能力的层面，要求加强公共文化服务体系和服务效能建设。党的十九大指出我国已经稳定解决了温饱问题，社会主要矛盾发生转化，人民日益增长的美好生活需求提高了对文化治理现代化的要求。党的二十大进一步提出“健全现代公共文化服务体系，创新实施文化惠民工程”。中央的这些重要论断表明，全面建成小康社会后，人民群众对文化生活的需求更加强烈，这对文化治理提出了更高要求，需要进一步提升文化治理现代化水平，真正推进以人民为中心的文化治理。

具体来讲，中国的文化治理实践是以城市文化及其治理为主轴展开的。2015年，中办、国办联合印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，强调“推进城乡‘结对子、种文化’，加强城市对农村文化建设的帮扶”，以城市文化为支点撬动现代公共文化服务体系建设。2021年，文化和旅游部发布的《“十四五”文化产业发展规划》指出“发掘城市文化资源，突出城市文化特色”，城市文化及其带动作用成为文化产业发展的重要方面。2022年，中办、国办联合印发《“十四五”文化发展规划》，该规划将文化而非狭义的文化产业作为重点关注对象，强调要“完善以城带乡、城乡融合的文化发展体制机制，发挥城市带动辐射作用”“以文化建设带动城市建设，提升城市文化品位、整体形象和发展品质”。这说明城市文化及其治理是作为整体的城乡文化发展的驱动机制，给予城市文化及其治理以至关重要的地位。从公共文化服务体系建设到文化产业发展再到文化发展，国家越来越关注文化发展的整体性，并将其提高到“文化是国家和民族之魂，也是国家治理之魂”中共中央办公厅、国务院办公厅：《“十四五”文化发展规划》，中央政府网站门户，http：//www.gov.cn/zhengce/2022-08/16/content_5705612.htm，2022年8月16日。的政治高度。在这个不断深化的认识和实践过程中，城市文化及其治理是实现文化治理体系和治理能力现代化的发动机，发挥节点、带动和辐射作用。

在此背景下，对城市文化治理的研究日益受到学界重视。学界最先对城市文化治理的重要性和路径展开研究，并取得一定研究成果。吕晓东：《城市文化治理：让文化成为城市发展的灵魂》，《青年学报》，2017年第4期；赵继强：《城市文化治理的方法论寻索》，《人民论坛》，2020年第21期。随着学界对城市文化治理研究的深入，城市文化治理的主体和空间的研究逐渐成为该领域的新趋势。一是对城市文化治理主体的研究。治理理论直接影响了中国城市文化治理实践的开展，政府一元主导的文化管理模式逐渐向多元主体共同参与的文化治理模式转型。宋道雷：《从城市生产到文化治理：中国城市文化建设实践的历史、现实和机制研究》，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2021年第6期。城市文化治理实践提倡多元主体参与带来的多元文化要素，鼓励搭建公私合作伙伴关系，这有助于打破单一主体主导模式，重构城市文化空间和文化治理的主体性。任珺：《文化的公共性与新兴城市文化治理机制探讨》，《福建论坛》（人文社会科学版），2015年第2期；余丽蓉：《城市转型更新背景下的城市文化空间创新策略探究——基于场景理论的视角》，《湖北社会科学》，2019年第11期；王子琪、付昭伟：《弹性、活性、粘性：再论城市文化空间的治理》，《中国行政管理》，2020年第8期。二是对城市文化治理空间的研究。从宏观层面来讲，文献关注城市化进程中发挥精神功能的文化空间的建构、修复和创新，并从应然的角度对城市文化空间的物质生产和基于公平的文化空间共享之间的平衡进行关注，提出突破城市文化空间治理难题的策略。张学昌：《空间与权利：城市文化的双重变奏及现实选择》，《北京行政学院学报》，2018年第2期；胡惠林：《城市文化空间建构：城市化进程中的文化问题》，《思想战线》，2018年第4期；吴伟：《现代城市文化的空间修复：从行为到行动的转换——基于城市文化批评史的视角》，《广西社会科学》，2020年第4期；詹一虹、龙婷：《城市韧性视角下城市文化空间参与城市危机应对的探索》，《理论月刊》，2020年第7期。从微观层面来讲，学者以个案研究为主要方法，对城市文化空间治理的框架与路径、解构与重构、空间生产的传统性与现代性展开研究。李丹舟：《城市文化治理的深圳经验：以“图书馆之城”建设为例》，《深圳社会科学》，2019第1期；李建盛：《城市文化空间生产的传统性与现代性阐释——以北京中轴线北延线城市文化空间为例》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版），2020年第2期；张文君、陈丹良：《新时代城市文化空间治理：框架和路径——以宜滨市江安县为例》，《城市发展研究》，2021年第7期；朱媛媛等：《网络零售背景下城市文化消费空间解构与重构——以武汉市实体书店为例》，《城市问题》，2020年第9期。

学界的研究表明，城市文化治理的主体和空间是该领域的重要方面。虽然，学界已经取得一定成果，但现有文献对两者的关注是分离的，很少将城市文化治理的主体和空间两者结合起来进行研究。对城市文化治理主体的研究往往将多元主体作为背景和既有现象，而很少关注多元主体内部的各主体在城市文化治理的空间实践过程中的具体行动。对城市文化治理空间的研究要么偏宏大、要么偏微观，缺少从中观维度对城市文化治理的空间实践机制进行研究，尤其缺乏研究城市文化治理从政府一元主导到多元主体参与模式的转变对城市文化治理空间实践产生的影响。基于此，本文尝试从城市文化治理的主体和空间相结合的角度，探究包括政党、政府、社会和市民个体在内的多元主体的城市文化治理行为及其推动的城市文化空间实践机制。

城市文化治理是多元主体依托一定的城市空间开展的文化治理行为。在当下中国城市文化治理的现实实践中，城市文化治理的主体和空间紧密相关。从两者相结合的视角切入，我们发现，随着中国的城市文化治理从政府一元主导向多元主体共同参与模式的转型，城市文化治理的空间实践机制也在发生变化。第一，政党、政府、社会和居民等多元主体，通过不同的文化治理行为，形成城市文化的协同治理效应。第二，多元主体参与下的城市文化治理实践，正在不断向城市基层小尺度空间下沉。第三，城市文化治理向基层下沉的过程中，注重在基层的街区和社区空间拓展。

二、从政府主导到多元协同：城市文化空间治理的主体转变

中国城市文化治理实践与城市发展的大脉络息息相关。改革开放开启了中国突飞猛进的城市化进程的序幕，城市空间开发先于城市文化治理，成为城市发展的重要议题。随着各大城市建成空间的不断增长并日臻封顶，21世纪20年代中国城市治理从新空间开发向既有空间优化转型。宋道雷：《城市力量：中国城市化的政治学考察》，上海人民出版社2016年版，第196-201页。基于此，城市物理空间的“软实力”提升逐渐成为城市治理的重要内容。由此，城市文化治理应运而生，日渐成为城市治理日程中的重要议题，并成为在既有城市空间这个螺蛳壳里做道场的重要内容。文魁：《城市治理呼唤新的城市文化》，《北京日报》，2018年7月30日第14版。从世界范围来看，城市文化治理实践从无到有的历程，中国的个案并非孤例，美国的城市治理也经历了文明化过程。奥姆斯特德：《美国城市的文明化》，王思思译，译林出版社2013年版，第13-18页。

随着大拆大建的城市空间开发逐渐减少，多元主体参与的城市文化治理逐渐替代政府一元主导的模式，开始在城市空间中显现。作为软件建设的城市文化及其治理在城市空间开发中并无产生与存在的条件。胡惠林：《当代中国文化治理的历史逻辑与基本特征》，《治理研究》，2020年第1期。即使城市文化治理的相关实践存在，也仅限于城市文化基础设施建设方面，例如各个城市在短时间内竞相建成的各种类型的剧院。刘茜：《如何打造具有城市文化特色的剧院》，《中国文化报》，2021年5月27日第5版。随着以大拆大建为特征的城市开发的式微，城市文化治理日益提上日程。给既有建成空间动“小手术”的城市小尺度空间的更新成为城市空间优化的主要手段。袁瑾：《当代城市微更新的文化复兴与挑战》，《社会科学报》，2019年9月19日第6版。城市文化治理伴随城市空间更新产生，并与城市空间治理融合，逐渐成为中国各大城市治理行动追逐的时髦风尚。加之，随着市民物质生活水平的提高，其诉求已经不再止于城市基础设施为代表的硬件提升，其对文化生活的需求也日益高涨。郑荣华：《城市的兴衰：基于经济、社会、制度的逻辑》，广西大学出版社2021年版，第94页。基于此，城市文化治理的主体逐渐从政府向多元主体过渡，从而为市民提供更加完善的文化类公共产品。

首先，中国共产党是政党参与城市文化治理的代表。在城市文化治理中的政党引领集中体现为党建引领。中国共产党是参与城市文化治理的重要政治主体，党建引领的城市文化治理是中国区别于其他国家的重要特征。中国共产党在城市基层依靠强大的组织体系、庞大的党员数量和超强的动员能力，通过党建引领的机制积极参与到城市文化治理的过程，为城市文化治理奠定政治基调。第一，党员志愿者参与城市文化治理。中国共产党有九千多万党员，分布在城市各个领域，他们是代表中国共产党参与城市文化治理的个体化力量。普通党员在城市文化治理过程中通过当志愿者的形式，参与城市文化治理活动，发挥先锋模范作用。第二，基层党组织引领城市文化治理。中国共产党的基层党组织是参与城市文化治理的组织化力量。街道党工委是街区空间引领城市文化治理的政治力量，它通过区域化党建平台，整合街区范围内的驻区单位、企业和社会组织等多元主体及其资源，以完成“微心愿”的形式，形成居民文化需求和资源供给相匹配的“供需清单”，建构城市文化治理的合力。社区党组织搭建居委、业委和物业合作共治的平台，形成文化治理的社区合力。第三，红色文化是城市文化的组成部分。中国共产党不仅为城市文化治理提供组织和人力资源，还为其直接提供内容。中国共产党革命和建设时期积累的红色文化是组成城市文化的重要部分，红色文化治理是城市文化治理的重要内容。例如在建党百年之际，上海梳理整合城市红色文化资源，推出100处城市红色文化场地供市民游览，满足市民的文化需求。马婉、张鼎：《光荣之城：上海红色纪念地100》，上海人民出版社、学林出版社2021年版，第1页。

其次，政府是城市文化治理的重要责任主体，是推动城市文化治理的重要力量。党的十九大报告指出社会治理要坚持政府负责的原则，城市文化治理同样需要坚持此原则。徐拥军：《大数据时代国家治理中的文化生产与文化整合》，《求索》，2021年第3期。基层是城市文化治理的重点和薄弱环节，政府通过一系列举措实现城市文化治理在基层有序推进。第一，出台文化治理的相关政策。早在2015年，中央便出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，通过五项重大举措，以基层为重点，构建现代公共文化服务体系，推动基层文化治理。中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，中央政府网站门户，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804240.htm，2015年1月14日。北京市出台《关于进一步加强基层公共文化建设的意见》，促进基层文化服务均等化、社会化和数字化，构建具有首都特色的现代基层公共文化服务体系。《北京市人民政府关于进一步加强基层公共文化建设的意见》，北京市人民政府网站，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/201905/t20190522_58673.html，2015年7月28日。上海市出台《全力打响“上海文化”品牌 深化建设社会主义国际文化大都市三年行动计划（2021-2023年）》，提升城市文化软实力和竞争力，建设社会主义国际文化大都市。《全力打响“上海文化”品牌 深化建设社会主义国际文化大都市三年行动计划（2021-2023年）》，上海市人民政府网站，https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20210730/999a70f5b0ad438da219325461b00e03.html，2021年7月30日。第二，开辟文化治理空间。与市级政府出台宏观文化治理政策的举措不同，以街镇为代表的基层政府的首要举措是开辟文化治理空间。蔡斯敏：《基层治理体系下城市社区文化供给有效实现的困境分析》，《北方民族大学学报》，2021年第3期。在老旧小区集中的区域，基层政府通过优化和改善存量空间的模式，激活原有非文化用途的空间以作为市民文化活动之用；在新兴小区集中的区域，基层政府通过小区公建配套文化服务设施规划的方式，事先为市民预留文化活动空间。第三，提供文化治理资源。空间为城市文化治理提供了硬件条件，资源则为其提供了软件条件。一是直接提供。城市基层政府为居民提供自治经费，为居民文化活动开展提供经费资源。二是间接提供。城市基层政府整合区域内的驻区单位和其他社会主体，为居民文化活动的开展提供志愿者、场地、道具等物质资源。李永芳：《政府公共文化服务的职能意蕴、尚存问题与创新路径》，《深圳大学学报》（人文社会科学版），2020年第2期。第四，规范文化治理活动。在城市文化治理过程中，政府不仅通过各种形式为居民文化活动的开展提供资助，而且还通过文化执法等形式规范文化活动。例如上海的有些街道办事处成立文化办公室，以加强线上网络文化空间和线下实体文化空间的文化执法，引导城市文化活动有序进行。