基层治理中的群团组织：组织社会的嵌入型桥接

作者简介：褚松燕，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部主任、教授、博士生导师。

基金项目：国家社科基金重点项目“群团组织增强政治性、先进性、群众性的机制研究”（编号：18AZZ012）。

摘要：组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，是群团改革的重要内容，而基层治理是检验和落实群团改革的基本场域。群团组织在近八年的改革中显化了其基层治理主体的存在，以社会服务和社区融入激活基层既有公共空间，以资源下沉和要素嵌入织密与群众自治组织和社会组织的联系，以扁平化和共享化互联网思维撑开基层治理思想引领节点，增强了基层治理的韧性和开放性协同。虽然群团组织在基层治理中呈现出观念上“机关化”倾向、行为上缺少全系统战略规划、能力上缺少专业化和常态化群众工作素养等路径依赖的改革惰性，但既有实践展示了群团组织以嵌入型桥接来组织社会的理论价值，即群团在把自身牢固嵌入社会的过程中创新社会资本增强机制，探索实现其双重属性的动态均衡区间，正变革为有效组织社会的能动性能促性活力组织，由此增强国家治理体系的结构韧性和社会稳定发展的活性。

关键词：基层治理；群团；组织社会；嵌入；桥接

中图分类号：C23 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）02-0020-013

群团是国家治理体系的重要子系统，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性力量。2015年1月，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，指出“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的法宝”。①同年7月，党中央召开了党的群团工作会议，习近平总书记明确指出，党的群团工作是党的一大创举，也是我们党的一大优势，“新形势下，党的群团工作只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第307页。。自此，以增强政治性、先进性、群众性为方向的群团改革全面展开。群团组织深入基层、深入群众，在基层治理中，通过让群众当主角的工作和活动，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，就成为群团改革的重要内容。群团改革已有八年，群团组织在基层治理中发挥了什么作用？如何发挥作用的？发挥作用的效果如何？本文基于笔者2018—2021年对上海、重庆、河南、河北、福建、湖南、广东等地的群团改革实践考察和深度访谈，尝试对此问题进行理论性回答。

一、问题的提出：群团组织功能的制度界定和预期

群团组织的功能，是与群团组织的形成历史和党对群团组织的定位紧密联系在一起的。从形成历史看，群团组织伴随着党的成长历程产生、发展和壮大，这种紧密关系使群团组织成为党组织依赖和延伸的社会结构基础。因此，在党组织为核心、群团组织为辐射的社会结构建构下，旧中国基于宗族的皇权-绅权社会动员结构迅速瓦解，群团组织因其对社会的组织和动员能力对新中国的诞生做出了巨大贡献，有力地支撑了新中国的人民民主政权，其作用之显著，不仅使党在革命、建设和改革各个历史时期高度重视“群团组织特殊优势”中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第304页。，也使中华人民共和国建国初期的国外学者将群团组织看作与中国共产党、政府和军队相并列的新中国政权的四大支柱之一A. Doak Barnett，“Mass Political Organizations in Communist China”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science， vol. 277，no.1（September 1951），pp.76-88.。1989年12月，中共中央《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》明确指出：“工会、共青团、妇联是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。”中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》（中），人民出版社1991年版，第790页。正因为群团组织与党在历史上形成的紧密关系，我国23家群团组织都在章程中将自己列为党联系特定群众的桥梁和纽带。毫无疑问，“桥梁和纽带”作用的持续发挥，使群团成为“党执政的坚实依靠力量、强大支持力量、深厚社会基础”《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第308页。。这既是党对历史上群团组织功能的肯定，也是对现实中群团组织功能的制度性界定。

从党的全国代表大会和中央委员会的重要文件来看，自改革开放以来，党中央在认真总结历史经验的基础上，加强和改进对工青妇等群团组织的领导，群团组织“桥梁和纽带”功能的制度性预期主要集中在三个维度上。一是加强党的建设和党的领导维度。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在党的建设部分指出，“保证工会、共青团、妇联、科协、文联等群众组织主动负责地进行工作”。《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，人民出版社1981年版，第59页。此后，党的十二大、十四大都把群团组织作为加强党的建设和改善党的领导的内容，强调群团应加强和密切党同群众的联系。党的十六大虽然在“政治建设和政治体制改革”和“加强和改进党的建设”两个部分均对群团作用提出了要求，但也都侧重于加强党的建设和党的领导，即“改革和完善党的领导方式和执政方式”、增强党的阶级基础和扩大党的群众基础。中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第26、41页。党的十八大报告在“党的建设”部分申明，“支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用，更好反映群众呼声，维护群众合法权益”中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第40页。。党的十九大则直接把群团组织列入党的建设部分来强调，要求“增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法，推动工会、共青团、妇联等群团组织增强政治性、先进性、群众性，发挥联系群众的桥梁纽带作用，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第69页。。二是社会主义民主政治维度。党的十三大报告在“完善社会主义民主政治的若干制度”部分要求群团“改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层，克服‘官’气和行政化倾向，赢得群众特别是基层群众的信任”中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》（中），人民出版社1991年版，第45页。。此后，党的十五大、十七大报告都将群团组织列入“民主政治”部分予以强调，党的二十大报告将“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用”习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，人民出版社2022年版，第38页。作为“加强人民当家作主制度保障”的重要内容，列入“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”部分。三是近年来新增的社会治理维度。2015年《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》对群团组织的功能定位做了全面概括和梳理，指出“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量”《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，人民出版社2015年版，第18页。，党的十九届四中全会要求“发挥群团组织、社会组织作用”，夯实基层社会治理基础。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第30页。党的十九届五中全会强调“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，人民出版社2020年版，第36页。以加强和创新社会治理。随后，2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将群团组织纳入构建基层社会治理新格局中，指出要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层社会治理活力”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第153页。。

由此可见，改革开放特别是新时代以来，党高度重视群团组织作用的发挥，无论是在党的重要文件中从党的建设、政治建设和社会建设三大维度对群团组织特别是人民团体的功能定位进行强调和重申，还是在两个专门文件中对群团改革所做的全面部署，都确认了群团组织兼具政治和社会双重属性，也明确了基层治理是群团组织在党和人民群众之间发挥桥梁纽带有机连接作用的基本场域。当然，这也是由基层治理是国家治理体系中的基础结构决定的。也就是说，群团组织在基层治理中才能通过发挥紧跟中国共产党的先进性来打通其政治属性和社会属性，把人民群众紧密团结在党的周围。换言之，群团组织改革的成效放在基层治理场域中才能得到真正的检验和落实。

那么，何为“基层”？笔者认为，基层既包括政权的基层单元，也包括国家-社会界分中位于社会部分的村庄、社区，既是物理场域，也是人们行为的关系场域。在这个国家与社会紧密粘合的基层场域中，不同的行为体相互作用而形成基层治理。有学者认为，基层治理中的参与主体遵循特定的制度规则和程序，以合作、协商的方式持续地推进公共利益陈家刚：《基层治理： 转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》，2015年第2期。。基层治理的“社会性”更加凸显，不仅体现在各地在基层治理结构上探索政府条块之间基于职责聚合的协同性邱实：《职责聚合：基层治理条块协同的优化创新》，《理论月刊》，2022年第12期。、行政资源下沉与群众自治的有机嵌套性张燮：《基层治理有效的结构、能力与方式辨析》，《求索》，2022年第6期。，而且体现在党建引领、群团作用的发挥方面。如杨国先分析了四川省以大群团工作格局和门店式服务平台协同社会力量参与社会治理杨国先：《充分发挥多元社会治理主体的协同效应——基于雅安市群团组织社会服务中心的创新探索》，《国家治理》，2016年第8期。，王晓杰认为共青团组织通过与党委政府、社会组织和青年群体的竞合式链接在社会治理领域发挥作用，形成了社会协同治理生态王晓杰：《社会协同治理生态中的共青团：回应、链接及自我革新——基于广州市共青团的实证研究》，浙江大学2016年博士学位论文，第100页。，任大鹏等以四川青神县的探索为例，认为妇联组织通过发挥党建引领作用、打造资源整合平台、培育孵化自组织、倡导人文价值关怀等路径能够有效参与社会治理任大鹏、尹翠娟、刘岩：《粘性与弹性：妇联组织参与基层社会治理的路径研究》，《中州学刊》，2022年第3期。，朱志惠等基于深圳工联会的经验，认为基层工会以工会内部上下贯通协同机制构建社会治理创新共同体的内核，以内外联动资源共享机制，带动政府、企业、社会组织等多元主体合作，构成社会治理创新共同体的外核朱志惠、杨诗勇：《基层工会参与社会治理的行动逻辑》，《山东工会论坛》，2022年第4期。。由于大多以某地或某群团组织为例分析群团组织参与社会治理的情况并总结经验，既有文献主要分析的就是群团组织在基层治理中的改革和行动。虽然既有研究还缺少对群团在基层治理中“桥梁纽带”作用即有机联系基层治理中各主体作用的深度分析，但也以群团促进基层治理合力形成的实践反映了基层治理的公共性和共治性。在这种情况下，考察群团这一基层治理结构中的已在主体如何编织基层治理的社会之维，就具有揭开基层治理组织性的重要意义。

群团组织不同于党政机关，不同于国有企业，不同于事业单位，不同于社会组织，更不同于一些发达国家中以政治游说为目的的伞状组织（umbrella organization）或以协助政策执行和服务供给的“准自治非政府组织”（quasi-autonomous non-governmental organization）Leo Pliatzky， “Quangos and Angencies”， Public Administration， vol.70，no.4（winter 1992）， pp.555-563.，而是“我们党的一大创举，也是我们党的一大优势”《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第307页。。群团组织依章程规定在基层治理中发挥作用，就是立足扎实的基层组织，在基层治理的场域中把政治性、先进性和群众性有机统一起来，发挥其桥梁纽带的团结作用。对于基层政权来说，群团组织的作用更多地是以其群众性协助推行政令、供给服务和化解矛盾与风险。由此，本文要回答的问题就是：群团组织在基层治理中发挥的作用及行为表现是否符合制度期许？其行为过程及其后果又如何在理论层面予以解释？

二、 群团组织改革在基层治理中事实：显化的主体作用与路径依赖惰性

群团改革至今已经有八年多，各地群团进行了重新界定联系群众和服务对象、调整组织结构、资源下沉基层、拓展业务方式、丰富服务内容等实践，以增强群团组织政治性、先进性和群众性。从作为群团改革试点地区的上海和重庆的实践看，因涉及全地域群团改革，一方面，群团从市本级到街道乡镇基层，都采取了“小机关强基层全覆盖”和“专挂兼结合”等组织结构性改革措施“小机关强基层全覆盖”即在组织结构上，把市本级群团机关编制向区县、乡镇下移，优化市本级群团机关结构，在做小市本级机关的同时充实基层力量，发展基层组织，做到对所联系群众和服务对象的组织全覆盖。“专挂兼”即群团组织机关领导班子从改革前的专职延展到“专职、挂职、兼职”的组合，以此“延长手臂”、拓展服务半径。，以实现人员力量下沉与领域覆盖；另一方面，资金、项目等资源向基层下沉，探索更加符合时代和贴近群众需求的社会化网络化工作方式。其他非群团改革试点地区也随着试点改革群团如工青妇、科协等改革方案分批次公布而在各群团“条”上展开，“专挂兼结合”和资源下沉也逐渐成为常态。从总体上看，群团改革使群团组织在各地的基层治理中逐渐活跃起来。

（一）存量改革与增量创新：群团组织的基层治理主体作用显化

无论是上海、重庆作为全域群团改革试点地区，还是其他非群团改革试点地区，群团改革在实践中都包括两个方面，即以既有人员和资源下移充实基层为主的存量改革，以及以横向拓展群团的组织方式以撬动社会资源为主的增量创新。其中，存量改革即资源下沉。上海、重庆的资源下沉体现在群团组织机关人员编制的“减上补下”和项目、经费全面下沉基层。例如上海市总工会、团市委、市妇联机关分别将精简的40%、30%和30%人员编制下沉到区县和街道，努力改变群团“头重脚轻”的倒金字塔系统结构，同时，街镇层面普遍增配专职社区工作者数据来自2018年8月—2020年6月对上海市总工会、上海团市委、上海市妇联的座谈。；相应地，群团经费也向街道乡镇倾斜，例如上海市虹口区从2018年开始，每年财政列支100万元给妇联专门用于群团购买项目经费，并按照每个社区1万元的标准给街道配备群团专门活动经费笔者与上海市虹口区妇联、嘉兴街道和相关社会组织的座谈，地点：嘉兴街道第一市民驿站，时间：2019年3月13日上午。。重庆市科协整合安排1000万元资金支持市级科技社团和区县科协工作笔者与重庆市科协的线上座谈，时间：2021年8月19日上午。。相较而言，非改革试点地区的群团组织的存量改革效果因地域而存在较大差异性，虽然从总体上看，资源下沉并不明显，但群团改革的大势和群团系统内的改革要求，使各群团组织盘点使用既有的基层资源，如不少地方的工会系统将之前用作场地出租的工人文化宫收回并辟为群众活动场所。增量改革既体现在群团组织结构调整上，也体现在功能实现方式的创新上。组织结构调整主要是各层级群团组织领导班子实行“专挂兼”和扩大一线基层代表比例。例如，上海市总工会领导班子结构为“1+4+1+2”，设主席1人（由市人大常委会副主任兼任）、专职副主席4人、挂职副主席1人、兼职副主席2人；重庆市市总工会机关领导班子设主席1名由市领导兼任，专职副主席4名，驻会挂职副主席2名、不驻会兼职副主席4名。重庆市五届科协来自一线科技工作者在代表大会、全委会委员、常委会委员中的比例分别由70%、61%、73%提高到80%、70%、75%，共青团上海市第十五次代表大会代表、委员、常委来自一线基层的比例分别达到80%、50%和30%。笔者所调研的非改革试点地区的群团组织也大都采取了提高一线基层代表比例和“专挂兼”方式来优化治理结构。在调结构的同时，各地群团改革都加强了基层组织建设，例如中国科协加大了在企业和高校建基层组织的力度；上海、重庆、广东等地在非公领域加强了工会基层组织建设，有企业100家以上、职工5000人以上的乡镇街道和产业集聚区都设立了总工会。在功能实现方式上，群团组织的增量改革主要有两种：一是把一线基层代表和挂职兼职干部“用足”，用中部某区县妇联主席的话说，兼职副主席和基层执委都把妇联身份当作对其社会地位的肯定，“有荣誉感归属感，更加靠近组织”河南省R市B区妇联主席访谈，地点：该区妇联会议室，时间：2019年7月30日。，能积极发挥作用，明显缓解了基层妇联资源贫乏的局面。二是通过购买服务和志愿服务等项目方式延长服务手臂，如上海市虹口区在街道层面统筹群团服务项目在社区的落地，在调研居民需求基础上，对接社会组织在社区层面提供相应服务；非改革试点地区的群团组织也利用提高一线基层代表比例的契机加强村（居）志愿服务队建设，在扩大基层队伍的同时更为灵活地开展工作。这两种增量改革方式使群团组织不再仅局限于人员编制和财政资金约束，将组织触角切实向社会基层延伸，撬动社会资源，以多样化服务项目拓展存在感和影响力，在客观上增加了基层治理的社会活跃度。因此，如果说存量改革作为群团改革的规定动作，使群团组织将资源和工作重心下沉到基层以打牢社会基础，那么，增量改革作为群团改革的自选动作，就是群团组织拓展组织网络以增强组织活性的探索，二者结合的目的是实现增强群团组织政治性、先进性和群众性的改革目标。从客观上看，这些改革使群团组织在基层治理中的主体作用得以显化。