数字技术助推城乡公共服务均等化：作用机理与实践逻辑

作者简介：史新杰，浙江大学公共管理学院研究员，浙江大学长三角智慧绿洲创新中心共同富裕研究中心、浙江大学—湖州市共同富裕研究中心研究员，博士生导师;崔柳，浙江大学公共管理学院博士研究生;傅昌銮（通信作者），杭州师范大学经济学院教授。

基金项目：国家自然科学基金青年项目“农村机会不平等的趋势与影响研究”（编号72003170）;国家社科基金重大项目“特色农业赋能增收长效机制构建研究”（编号：21&ZD091）;浙江省科技厅软科学项目“科技创新助推浙江数字乡村发展的路径选择与政策研究”（编号2021C25020）; 中央高校基本科研业务费专项资金;浙江大学-湖州市共同富裕研究中心专项课题;浙江大学长三角智慧绿洲创新中心共同富裕研究中心专项课题。

摘要：城乡公共服务均等化是乡村振兴和共同富裕目标的重要实现路径之一。目前我国城乡公共服务均等化面临着城乡公共服务供给差异大、农村公共服务内生供给不足和公共服务供给效率低下等问题。数字技术作为一种新兴技术，为解决城乡公共服务均等化问题提供了新的思路。通过对相关概念进行界定，基于多个经典理论，构建了数字技术助推城乡公共服务均等化的理论体系，并在此基础上对浙江省数字赋能城乡公共服务均等化的相关实践案例进行分析。本文据此提出三大优化路径：强化顶层设计，破除数字技术发展的体制机制障碍；立足地方特色，以产业数字化带动公共服务内生供给；促进要素流动，以数字技术为载体加强公共服务普惠性和包容性。

关键词：共同富裕；数字技术；城乡公共服务；均等化

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）02-0109-015

一、问题的提出

党的二十大报告中指出：“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。扎实推进共同富裕作为新时期的一项重要任务，充分强调了发展与共享的理念。除了经济维度收入差距的进一步缩小外，统筹推进城乡间协调发展，推动城乡基本公共服务均等化也是新时代推进共同富裕的内在要求与必然路径李实：《共同富裕的目标和实现路径选择》，《经济研究》，2021年第11期。。公共服务均等化是指在涉及基本公共服务领域，政府通过提供保障，确保全体人民平等享有公共服务的权利，从而满足人民的基本生存和发展的权利姜晓萍、吴宝家：《人民至上：党的十八大以来我国完善基本公共服务的历程、成就与经验》，《管理世界》，2022年第10期。。基本公共服务均等化被认为是实现收入再分配的一种重要途径，对于促进经济社会的可持续发展以及人的全面发展，进而实现共同富裕具有重要的意义何文炯：《共同富裕视角下的基本公共服务制度优化》，《中国人口科学》，2022年第1期。。但是现实情况是，受积弊已久的城乡二元结构体制等历史层面原因的影响，目前我国城乡基本公共服务领域存在较大差距张海鹏：《中国城乡关系演变70年：从分割到融合》，《中国农村经济》，2019年第3期。，而随着我国社会结构的变化，大量的农村劳动力回流、农村老龄化问题的加剧等一系列社会问题的产生，也对公共服务资源供给的数量与质量、结构与模式等方面的需求产生新的影响杨刚强、孟霞、王艳慧：《城乡流动人口结构分层与基本公共服务供给的结构优化》，《湖北社会科学》，2015年第11期。。总的来看，目前我国公共服务的发展仍然面临着一系列的问题，严重阻碍我国乡村全面振兴的实现和共同富裕的推进。

要实现城乡公共服务均等化，关键是要破除原有的体制机制障碍，同时在城乡之间建立起更为完善的公共服务均等化体制机制，确保城乡之间公共服务供给水平相对一致，最终保障城乡全体居民可以平等享有同质的公共服务，而飞速发展的数字技术可能是实现破局的一把利剑张毅、贺欣萌：《数字赋能可以纾解公共服务均等化差距吗？——资源视角的社区公共服务价值共创案例》，《中国行政管理》，2021年第11期。。从理论层面上看，已有相关文献围绕数字技术在促进农村教育公平发展张正平、陈欣：《数字金融提升了农村地区普通高中入学率吗？》，《财经问题研究》，2022年第6期。、提高医疗支付便利性吕光明、刘文慧：《移动支付、医疗基础设施与农村居民医疗服务利用》，《北京社会科学》，2022年第4期。、助力农村养老方式改变刘辞涛、向运华：《基于数字技术治理的农村互助养老合作生产》，《华中农业大学学报》（社会科学版），2022年第3期。等方面进行研究。学者们关于数字赋能公共服务建设的重要意义达成共识。伴随着数字技术的发展，不仅可以极大地促进农村地区公共服务的发展，也进一步缩小了城乡间的原有差距。一方面，数字技术通过发挥数字要素低成本、易流通的特点，搭建城乡公共服务资源共建共享平台，可以突破城乡之间原有的地域、资源的限制，以较低的成本促进城乡之间的要素流通，将城市优质的资源输送到农村殷浩栋、霍鹏、汪三贵：《农业农村数字化转型：现实表征、影响机理与推进策略》，《改革》，2020年第12期。，降低农村公共服务的准入门槛；另一方面，通过利用数字化的信息收集、监督和管理等方式，可以建立需求反馈机制，从而有效地匹配公共服务的需求和供给，以保障城乡居民平等地享有基本公共服务的权利谢璐、韩文龙：《数字技术和数字经济助力城乡融合发展的理论逻辑与实现路径》，《农业经济问题》，2022年第11期。，进而为实现城乡公共服务均等化提供可行的路径。

虽然用数字技术助推城乡公共服务均等化的实现已经成为一种必要手段，但学术界对于其作用机理和实践逻辑还未有清晰的认识，尤其缺少现实案例的剖析和已有模式的总结。浙江省作为全国共同富裕示范先行区，在促进优质公共服务共建共享方面取得一定的成效。通过数字赋能公共服务建设，不断加大基层公共服务要素资源投入，创新公共服务供给方式，进而有力缩小城乡之间公共服务的差距。基于上述数字技术助推城乡公共服务均等化的重要现实意义以及相关研究的缺失，本文的贡献主要有以下两点：一是从理论上分析数字技术如何助推城乡公共服务均等化，借助经典理论对其重点和难点进行辨析，有助于从学理上对两者的关系有更为清晰化的认知；二是分析目前全国层面在促进城乡公共服务均等化领域存在的问题，结合浙江实践经验，总结并提炼通过数字技术破解城乡公共服务均等化困境的具体路径，从实践层面对相关理论进行回应，具有较为重要的政策价值和现实意义。

二、数字技术助推城乡公共服务均等化的内在逻辑

（一）数字技术助推城乡公共服务均等化的概念界定

促进公共服务在城乡间的均等化配置，就要在城市和农村之间建立起统一的公共服务供给标准，保障公共服务在城乡之间的供给水平均等，同时要确保城乡公共服务惠及到城乡地区的所有居民高洪波：《城乡融合视域中的城乡基本公共服务供给与创新——基于新技术变革逻辑》，《人民论坛·学术前沿》，2021年第2期。，保障城乡全体居民在公共服务方面享有的权利和使用的机会均等。基于公共服务均等化概念的特点，本文认为，以数字技术助推城乡公共服务均等化，需要从两个均等入手：一是城乡公共服务总体供给水平相对均等；另一个是获益群体机会和权利均等。保障公共服务供给水平相对均等就是要以新一代的数字技术为手段，通过增加公共服务要素投入，创新供给模式，优化供给途径，弥补农村公共服务的不足，缩小城市和农村在医教养卫等公共服务领域的差距。群体均等要以保障城乡居民享有同等的机会和权利为核心，通过信息化手段，扩大城乡公共服务的覆盖范围，尤其是偏远农村的基层和老人、儿童等弱势群体，使他们享有均等获得公共服务的机会。而数字技术的发展可以有效降低公共服务的供给成本和运行管理的监督成本，进而为城乡之间公共服务均等化的实现进行全面赋能。

（二）城乡公共服务均等化面临的现实需求

近年来，伴随着国家一系列政策的出台和相关支持举措的实施，我国城乡公共服务供给水平整体实现了跨越式发展，但仍然表现出明显的不均衡性，在城乡、区域之间仍然存在较大差距杨晓军、陈浩：《中国城乡基本公共服务均等化的区域差异及收敛性》，《数量经济技术经济研究》，2020年第12期。，农村公共服务财政资源缺位李红霞：《基本公共服务供给不足的原因分析与强化政府财政责任的对策》，《财政研究》，2014年第2期。、供给效率低下李现丽：《着力提升农村基本公共服务供给水平》，《农业经济》，2022年第6期。等局限依然存在。

1.城乡基本公共服务供给差异大。我国城乡基本公共服务资源配置具有明显的非均衡性的特征。从历史层面看，主要是由于长期以来的城乡二元发展结构，导致城乡之间要素流动的不对等，由此造成我国城市公共服务无论是在资源布局还是服务质量等方面都明显优于农村地区，进一步加深城乡公共服务方面的差距。突出表现为城乡公共服务质量供给差距大，乡村公共服务供给数量不足，覆盖率不高赵春蕾：《我国基本公共服务均等化路径研究》，《经济纵横》，2015年第12期。，尤其是在教育和医疗等涉及基本民生服务领域。乡村教育资源紧缺，与城市相比，农村小学在师资力量方面明显不足。从统计数据上看，2020年，全国乡村小学生师比为17.8∶1，而城镇为13.7∶1《中国统计年鉴2021》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。。与城市地区相比，农村医疗资源供给质量不高，看病难、看病贵等问题依然是偏远地区医疗服务面临的重要问题李曼音、王宁：《城乡基本公共服务均等化的现实困境与纾解》，《人民论坛》，2018年第7期。。在医疗资源供给上，根据统计数据可以看出，城乡医疗资源分配严重不均，2020年底全国城乡每千人医疗机构床位数之比为1.78∶1，全国城乡每千人卫生技术人员数量比为2.21∶1《中国统计年鉴2021》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。，城市地区的医疗力量是农村地区的2倍多。

2.农村公共服务内生供给能力不足。从全国层面来看，我国长期以来的财政分权制度对于地方政府的行为选择产生一定的影响，进而抑制地方政府对于公共服务供给方面的积极性田时中：《中国式财政分权抑制了政府公共服务供给吗？》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2020年第6期。，使得地方公共服务供给长期处于资金投入不足的困境，同时对公共服务供给效率也产生不利影响罗昌财、沈建祥：《财政分权对地方公共服务供给效率影响研究——基于城市层面的空间面板计量模型》，《东南学术》，2022年第1期。。此外，长期以来的城乡失衡导致农村地区在公共服务领域的财政支持相对较低，农村公共服务体系建设整体水平低下常露露：《区域协调发展视角下城乡公共服务均衡化发展的路径选择》，《区域经济评论》，2022年第2期。。除了外部资金流入受限以外，我国农村公共服务供给投入不足的另一方面原因是农村内源式发展动力相对不足。目前我国大部分农村地区村集体经济发展薄弱，地方财政积累不足，进而影响公共服务供给。虽然近年来我国政府不断调整和优化财政支出结构，逐步加强公共服务体系建设，但在我国城乡公共服务建设过程中，依旧面临政府财力支持不足的困境李燕凌、杨日映、陈麒羽：《城乡基本公共服务均等化的功能、困境与路径选择》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版），2016年第6期。，因为仅仅依靠地方财政补贴还远远不够，同时也难以获得维持公共服务普惠性的基础性支撑条件。

3.公共服务供给效率低下。目前我国公共服务供给效率低下，区域之间具有明显的非均衡性的特征王东、李金叶：《中国基本公共服务效率区域差异及空间收敛性》，《软科学》，2022年第12期。。突出表现在公共服务供给标准化程度不高、供给主体单一和供需结构失衡等方面。

目前我国尚未建立起统一的公共服务供给规则体系，面临着公共服务供给标准化程度不均衡、资金不足和监督机制不完善的问题陈伟、白彦：《城乡一体化进程中的政府基本公共服务标准化》，《政治学研究》，2013年第1期。，尤其是在偏远地区和经济欠发达地区的农村表现得更为明显。在传统的公共服务供给模式中，政府是唯一的供给方，而在“压力型体制”下，地方政府面临着多元化的财政压力，因此这种模式容易导致公共服务供给的缺位夏志强、付亚南：《公共服务的“基本问题”论争》，《社会科学研究》，2021年第6期。，叠加公共服务供给质量监督管理机制匮乏，进一步加深公共服务供给效率低下的问题。在公共服务供给决策过程中，通常采用的是政府主导的“自上而下”的供给决策模式，这种以“政绩导向”的公共服务供给模式往往会导致公共服务供给效率低下张晓杰、王桂新：《基本公共服务供给的有限性与有效性研究》，《上海行政学院学报》，2014年第1期。。此外，由于我国经济的发展和社会结构的变化，大量的农村劳动力外流导致公共服务空间配置效率不高黄祖辉、叶海键、胡伟斌：《推进共同富裕：重点、难题与破解》，《中国人口科学》，2021年第6期。，同时由于缺少群众诉求的反馈机制，难以及时响应或匹配个体的差异化需求，进而对公共服务供给效率产生不利影响。