政策溢出效应：概念廓清、类型划分与机制探究

作者简介：杨开峰，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学交叉科学研究院院长，循证治理与公共绩效研究中心主任；王璐璐，中国人民大学公共管理学院博士研究生。

基金项目：国家社会科学基金重大专项项目“国家治理体系和治理能力现代化指标体系研究”（编号：17VZL003）。

摘要：面对复杂的国内外形势和系统整体协同的改革要求，综合考虑政策可能存在的溢出影响对于科学精准施策和增进制度势能具有十分重要的理论和现实意义。然而，现有关于政策溢出效应的研究主要聚焦单一或某类政策的溢出效应是否存在，缺少从整体视角探究政策溢出效应的普遍规律和底层逻辑。本文从错综复杂的政策溢出现象入手，旨在厘清政策溢出效应的概念本质，提出划分政策溢出效应类型的不同维度，总结产生政策溢出效应的核心机制和影响机制的因素。未来需要深入讨论如何从政策全过程更好预见、监测、评估政策溢出效应，从方法、程序和技术上如何予以优化，从而更好应对政策溢出可能带来的负面影响。

关键词：政策溢出效应；概念；类型；机制

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）03-0029-022

一、引言

自20世纪50年代政策科学研究取向确立以来，政策的溢出效应就已受到政策研究先驱者们的关注。Dye从政策评估的角度出发，强调政策对目标以外情境或群体的影响，即政策的溢出效应，也应在政策评估中予以考虑。① Ingram等学者在讨论政策失败时，认为政策失败可能是由于其他政策的溢出效应阻碍了目标政策的效应发挥。②Hogwood和Peters③以及Kingdon④更进一步指出政策溢出最终表现为对其他政策项目产生新需求，提出某一目标政策的出台不仅可能会外溢影响另一领域相似主题政策的出台，而且也可能促使另一领域完全不同主题政策的出台以应对目标政策带来的溢出影响。基于此，Peters呼吁政策研究和实践者需要格外重视政策的负向溢出效应。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.可见，政策研究者早已对政策溢出效应的重要性达成共识。

我国步入全面深化改革的深水区，增强改革的系统性、整体性和协调性是实现改革综合成效的关键，这就需要我们更加关注改革过程中政策溢出效应可能带来的广泛影响。溢出现象在自然生态系统和社会经济系统中长期普遍存在。例如，空气和水污染的扩散对周边地区产生影响；Chen X.， Shao S.， Tian Z.， Xie Z.， and Yin P.， “Impacts of Air Pollution and its Spatial Spillover Effect on Public Health Based on China’s Big Data Sample”， Journal of Cleaner Production， vol.142 （January 2017）， pp.915-925.俄乌冲突对全球经济增长产生影响。OECD， “General Assessment of the Macroeconomic Situation”， OECD Economic Outlook， 2022， no.1， https：//doi.org/10.1787/62d0ca31-en.政策行为是目的性很强的社会干预活动，它作用在自然生态系统和社会经济系统上，自然会带来超出预期目标之外的溢出效应，比如新冠疫情防控中的隔离政策意图减少人群的感染，但是它在意图之外改善了空气质量、减少了噪音污染，也产生了更多的家庭和医疗垃圾。Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.教育“双减”政策缓解了教育焦虑从而有助于提升居民生育意愿王军、王广州：《中国三孩政策下的低生育意愿研究及其政策意涵》，《清华大学学报》（哲学社会科学版），2022年第2期。，扶贫政策带来的“悬崖效应”可能在某些情况下减缓非贫困人口的发展，降低非贫困户的生活满意度。章文光：《精准扶贫政策的“外部性”》，《人民论坛》，2019年第15期。这些政策溢出效应仅是冰山一角，正如Peters所说，任何政策干预都可能产生溢出效应。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp .71-72.因此，需要全方位把握政策可能带来的溢出效应，否则可能会低估政策的真实效果以及对其他政策、领域、对象或群体的影响。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.

然而，当前有关政策溢出效应的研究分散在各个政策领域，大多止步于发现政策溢出效应，较少从政策科学视角系统研究政策溢出的规律性问题。近年来，涉及溢出现象的文章主要集中在经济学、心理学等学科领域，公共管理和公共政策领域也不乏相关研究。检索发现，政策溢出效应的相关研究主要出现在1990年以后，在国内外影响因子排名前十的公共管理和公共政策期刊中有超过50篇涉及溢出效应的研究。但这些研究大都聚焦各种具体政策溢出的孤立现象，包括精准扶贫王亚华、舒全峰：《中国精准扶贫实践的溢出效应》，《国家行政学院学报》，2021年第2期。、环境治理凌卯亮、徐林：《环保领域行为公共政策溢出效应的影响因素——一个实验类研究的元分析》，《公共管理学报》，2021年第2期。、教育支持Guryan J.， Christenson S.， Cureton A.， Lai I.， et al.， “The Effect of Mentoring on School Attendance and Academic Outcomes： A Randomized Evaluation of The Check & Connect Program”， Journal of Policy Analysis and Management， vol.40， no.3（November 2021）， pp.841-882.等政策项目，对于政策溢出效应的概念内涵尚未形成统一认识，对各种溢出现象的共同特征缺乏总结。不仅如此，现有研究多采用经验方法检验不同政策的溢出效应及其产生的不同机制，但是几乎没有研究系统总结政策溢出效应产生机制的类型和这些机制发挥作用的边界条件。虽然部分研究围绕医疗卫生领域的政策项目总结了溢出效应的概念、分类和机制，并尝试设计政策溢出效应的测量方式，Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但仍未发现政策溢出效应的普遍规律和底层逻辑。该研究对政策溢出效应的理解仍较为片面，对政策溢出效应的普遍性特征把握不足。没有系统梳理与政策溢出效应相近概念的异同，也并未对政策溢出效应与非意图后果进行区分。仅根据医疗保健领域的相关文献提出政策溢出效应类型和机制划分，研究结论的可推广性有待考证。本文在梳理以往研究脉络的基础上，尝试为政策溢出效应提供较为明确的概念界定，并试图对其进行类型学划分，总结溢出效应产生的核心机制和影响机制的因素。

二、政策溢出效应：内涵与外延

政策溢出效应一词自20世纪70年代以来在经济学、社会学、心理学等学科领域得到广泛使用，但它的内涵与外延并未被精准界定。近期，有学者在卫生和健康政策领域构建了政策溢出效应的概念框架，认为政策干预带来的溢出效应要么是对最初目标对象以外的个体或组织（或称非目标对象）带来影响，要么是对目标对象带来超出最初意图的影响。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.笔者基本认同这一定义，但该概念并未展开，没有分析在概念使用或操作化中可能遇到的问题，也没有将它与相关的概念进行比较和区分。

（一）政策溢出效应的内涵

政策溢出效应是政策在一定时间和空间内，对政策目标以外的对象和问题带来的可预见或不可预见、正向或负向的影响。政策效应的影响范围是否超出目标对象和政策问题是政策是否溢出的判断标准。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.一是政策影响了最初未针对的对象，包括个体、群体、组织或区域等；二是政策影响了最初未考虑的问题领域。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.例如，优化营商环境政策的目标对象是企业等市场主体，针对的是解放和发展社会生产力的经济问题，而其政策效应实际影响了非市场主体和经济以外的问题。杨开峰、王璐璐、仇纳青：《营商环境建设、主观治理绩效评价与溢出效应——来自中国29省的经验证据》，《公共管理学报》，2023年第1期。关于政策溢出效应的理解要考虑以下五个普遍性特征。

第一，普遍性。根据马克思主义哲学观，任何事物总是与其他事物保持一定关系，事物的发展变化会改变、创建或消灭其与其他事物的关系。简言之，事物之间都是普遍联系和相互作用的，这是事物和现象的客观本质。因此，只要存在政策，必然有其带来的溢出影响，政策效应的溢出实际上是由于事物之间普遍联系而产生的。哪怕是在一个相对封闭的政策空间，溢出效应也是普遍存在的，比如当下的政策效应会影响同一封闭空间中后续政策的效应发挥。在现代社会，随着现代性的扩张，溢出效应更加普遍和明显。吉登斯指出，现代性是一种“制度性的转变”，社会关系从以往时空一体的地域性关联中“脱域”，在更为广阔的时间空间中构建新的社会关系，产生更为广泛的社会联系。在全球化和数字化时代，政策效应借助不断快速延伸的时空而扩散和溢出。

第二，时空性。政策溢出效应随时间和空间动态变化。辩证唯物论认为，物质是在时间和空间中运动的，是在时间和空间中独立于个体意识的客观存在。一方面，政策溢出效应的产生和消散体现为政策效应在时间上的延续。另一方面，政策溢出效应的本质是政策效应在物理空间和社会空间上的转移。考察政策溢出效应，不仅需要确定观察时间线，还要明确溢出的空间范围，否则从回溢的视角来看，政策的溢出效应在长期和广泛空间里有可能转化为内部效应。Chen Y.， Huang K.， Hu J.， Yu Y.， et al.， “Understanding the Two-Way Virtual Water Transfer in Urban Agglomeration： A New Perspective from Spillover-Feedback Effects”， Journal of Cleaner Production， vol.310 （August 2021）， 127495.时空性也意味着情境性，同一个政策在不同的时空可能产生大相径庭的溢出效应。时空性还意味着有些溢出效应与政策的执行是同步出现的，甚至早于政策的目标效应，而有些溢出效应则是滞后的，需要较长的时间才能显现，其中一些滞后的溢出效应会产生巨大的影响，带来积重难返的损害。

第三，价值性。政策溢出既可能带来正向积极影响，也可能带来负向消极影响。价值性具有三重意蕴。一是直接功能性的，即溢出效应对目标政策的执行有支持或阻碍作用，对目标政策的意图实现有或好或坏的影响。二是间接功能性的，即溢出效应对其他政策的目标有正向或负向影响。三是规范性的，即溢出效应可能是对个体、群体、社会带来价值导向和伦理规范上的影响。

第四，多元性。政策溢出效应一般不是单一的，而是全方位的，包括多种子效应。溢出效应可能作用于不同的层次，比如社区、街道、城市、国家等；也可能作用于同一层次的不同对象，比如一个国家的不同群体；还可能作用于不同的政策领域，比如一个教育政策可能对环境治理和经济治理都产生溢出效应。不同子效应在时空性和价值性上可能具有不同的特点，这加大了对政策溢出效应分析的复杂性，往往要求人们抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，但是同时也要意识到主要矛盾和矛盾的主要方面可能发生转化。