干部容错机制的建构逻辑、现实困境与优化路径

摘要：干部容错机制建构具有坚实的理论逻辑、实践逻辑、历史逻辑。当前干部容错机制存在的现实问题包括：干部管理制度的两大价值指引——全面从严治党和鼓励担当作为的关系尚未理顺，造成容错机制落实难；相关制度主体存在强大的行动惯性，主动性不够，造成容错机制启动难；机制本身程序内容科学性不强，造成容错机制运转不畅；部分容错案例结论公信力不足，削减了容错机制的权威性；制度效能显现不平衡，尚难满足事业改革发展需要。干部容错机制的优化路径包括加强顶层设计，推动容错机制系统化；明确容错机制架构，突出“一把手”主体责任；以党内民主方式推进容错公开，增强容错透明度和公信力；容错和纠错一体推进，实现容纠并举、协同试错；坚持依规容错，提升容错机制法治化水平。

关键词：干部激励；容错纠错；“一把手”；依规治党

中图分类号：D262 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）04-0048-013

一、引言

2016年1月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上提出了“三个区分开来”的要求。随后，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年10月）、《中国共产党问责条例》（2019年9月）、《中国共产党组织处理规定（试行）》（2021年3月）等党内法规陆续明确了建立容错机制的要求，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（2018年5月）对落实“三个区分开来”的原则、要件进行了细化规定，《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019年3月）、《党政领导干部考核工作条例》（2019年4月）为党政机关领导干部适用容错纠错提供了依据，《事业单位领导人员管理规定》（2022年1月）为事业单位领导干部适用容错纠错提供了依据。据学者研究，各地各部门在对中央正式行政指令的积极响应下，2018年先后有 27 个省（自治区、直辖市）出台了共计 30 项有关激励干部担当作为的实施意见和容错纠错试行办法，呈现政策供给井喷的局面。在中央层面高位推动和省际间竞争压力等多重因素驱动下，2019-2020 年，先后有 15个省（自治区直辖市）通过政策学习或政策模仿等方式推进省级层面容错纠错政策的全面扩散。至此，“容错纠错政策基本实现了在全国范围内各省域的全覆盖。”胡世文：《干部容错纠错政策：扩散特征、核心议题及完善路径：基于2016—2020 年省级政策文本的实证分析》，《智库理论与实践》，2022年第6期。

近年来，学术界对容错机制进行了研究，围绕出场背景、理论支撑、基本内涵、实践困境以及优化路径等研究议题进行了探讨。主要的观点有：干部容错机制是新时代治理官员慵政懒政怠政、不作为慢作为等病态的有效措施蒋来用：《以务实精神合理创设容错机制》，《人民论坛》，2016年第11期。；有学者指出，干部容错机制是宽容理念在政治领域中的具体运用，有利于实现政治、社会和人类三种秩序间的和谐共生胡杰：《容错纠错机制的法理意蕴》，《法学》，2017年第3期。；尽管有些地方尝试采取“要素规定法”或“清单列举法”推进容错免责条件和情形的清晰化，然而上述举措仍以定性描述为主，既难以做到完全统一，又不足以涵盖所有实际，降低容错文本的可操作性谭九生等：《实施容错免责机制的法治意蕴及其建构路径》，《湖南社会科学》，2018年第6期。；建立干部容错机制，关键在于健全错误识别机制以尽早发现错误、运用“四种形态”以纠正错误、执行监督问责以强化纠错功能魏星等：《全面深化改革背景下构建干部容错机制探析》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第4期。。

经过梳理现有研究成果发现，尽管该议题研究已取得了较为丰硕的成果，但学界对该议题的研究绝大多数局限于阐释主义和批判主义的研究路径，尤其对当前干部容错纠错机制的基础理论探讨尚不系统深入，造成对现实机制运转存在问题的分析流于表面，在全面从严治党和鼓励担当作为关系、容错机制启动主体等关键性问题上存在争议，缺乏对容错纠错机制在干部管理制度体系中的功能定位及其与监督问责、考核评价、激励创新等多种制度间内在逻辑和衔接机制的深度研究，社会力量参与容错纠错过程的研究较为薄弱。本文从干部容错机制的建构逻辑出发，围绕当前容错纠错机制存在的现实困境进行深入分析，尝试提出优化路径。

二、干部容错机制的建构逻辑

新时代深入推进全面深化改革，需要一支履职尽责、锐意进取、开拓创新、担当有为的干部队伍，必须进一步调动起广大干部改革创新、干事创业的积极性创造性。建立干部容错机制是激励干部打破常规，勇于担当、勇于创新的制度安排。作为具有中国特色的干部人事制度，干部容错机制是马克思主义认识论指导下，在改革开放的实践中生成的，也必然遵循制度演化的历史规律。

（一）干部容错机制的理论逻辑

人们在探索真理的社会实践活动难免出现错误，干部群体在履行职责过程中也不可能不犯错误。对干部履职尽责中所犯的错误视情况而进行必要的宽容，既符合马克思主义认识论的要求，也符合西方学术界关于有限理性、实验主义治理的要求。

第一，根据马克思主义认识论，错误是获取正确认识的必经阶段。马克思主义是中国共产党的指导思想，理解党中央提出的精神实质、制度安排，必须首先诉诸于马克思主义。马克思主义认为，人们对于客观世界的认识有赖于实践，实践是客观的、具体的、历史的。错误是人们受实践条件所局限而产生的主观而非客观、表面而非本质、片面而非整体的认识，是人们认识过程中难以跨越的阶段。恩格斯曾多次强调错误是获取正确认识不可避免的阶段，“和其他一切政党一样，无产阶级将从没有人能使它完全避免的错误的后果中最快地取得教训”。《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社2012年版，第594页。列宁认为，“不管我们犯了什么样的错误，我们是在实践中学习，是在为掌握正确进行革命的艺术打基础”。《列宁全集》（第35卷），人民出版社1985年版，第69页。毛泽东从认识论的高度指出，“哪里有完全不犯错误、一次就完成了真理的所谓圣人呢？真理不是一次完成的，而是逐步完成的。我们是辩证唯物论的认识论者，不是形而上学的认识论者”。《毛泽东文集》（第 8卷），人民出版社1999 年版，第197-198页。面对改革开放和社会主义现代化建设新时期的新任务，邓小平提出，“经济发展对我们来说是一个新的问题，要付学费。现在我们正在摸索比较快的发展道路，我们相信这方面是有希望的”。《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1993年版，第312页。

第二，宽容失败是有限理性条件下公共决策和政府管理的应然结论。有限理性理论是二战后美国管理学家赫伯特·西蒙提出的，他认为现实中的管理者介于完全理性与非理性之间，管理行为会受到多方面的影响，如外部条件和自身条件的限制等。这一理论对分析改革事业中领导干部行为具有启发意义。“基于人的认识的有限理性、改革进入深水区的困境，以及社会高度复杂性、不确定性等，党政干部等公职人员不可能面面俱到地考虑好所有情形后再开展社会治理行动，由此在社会治理中出现偏误、失败也在所难免。”杨建国：《祛魅与重塑：“庸官懒政”治理的伦理路径》，《中共天津市委党校学报》，2021年第4期。从学理上说，为了推动改革事业必须建立宽容失败的容错机制。

第三，建立容错纠错机制是实验主义治理的重要一环。20世纪后期，面对战略的不确定性、行动者的多层级和多元化、利益的多样化、治理环境的多变性和风险性以及新事物和新现象的出现等复杂性图景，原先以中央政府推行确定性解决方案为主导的传统科层制治理已明显不足以应对各种治理危机，实验主义治理在西方逐渐兴起。改革开放以来，我国遵循“摸着石头过河”的逻辑，实际上也是一种实验主义治理。其特征表现为，“各层级政府为应对尚未有明确治理方案的复杂公共问题，较低层级的政府在高层级政府的放权和指导下，围绕总体性的治理目标，采取自主探索、共同学习、同行评议、定期汇报、经验总结等治理手段，为促进治理优化和政策迭代探寻可靠路径的治理方式”。刘太刚等：《实验主义治理：公共治理的一个新路径》，《北京行政学院学报》，2020年第1期。既然是实验，就有可能失败。这里的失败不是参与者个体的失败或者是参与者个体责任的缺失，而是整个实验主义治理过程中必要的组成部分。

（二）干部容错机制的实践逻辑

新时代以来，经济社会发展面临的体制矛盾非常突出，改革进入攻坚期和深水区，需要按照中央全面深化改革的部署和要求，继续保持和发扬改革开放以来敢闯敢干、宽容失败的优良传统。面对空前复杂的改革事业，一些领导干部出现了“为官不为”的“避责心理”。关于官僚制研究的经典理论认为，科层制下的官员是理性规则的简单执行者和被动接受者，会放弃自主性和创新性，呈现出陈腐平庸、按部就班、亦步亦趋的行为特征。实践中，领导干部的行为往往受到包括价值观、利益、职责等各方面因素影响，是综合各方面因素的结果。“面对高风险的事务，理性干部更倾向于‘不为’，此时‘避责’心理成为逆向激励，助长干部的敷衍塞责行为。”任雅楠：《基层干部“避责”的运行机制与消解路径：一个激励改进框架》，《中国人事科学》，2021年第8期。而避责的行为选择明显是不符合我国改革创新事业要求的，必须建立容错机制来调整领导干部行为权衡的矩阵，把领导干部引导到改革创新的选择中来。

习近平指出，“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区别开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2016年5月10日第2版。“三个区分开来”不是凭空产生的，“可容之错”不能从一般语义上理解，要从马克思主义认识论角度，结合改革开放以来形成的改革经验来把握。第一，“可容之错”是尽到个人应知义务和履职责任但仍然难以避免的“公错”，而不是因个人疏忽或者私心而导致的“私错”。第二，“可容之错”虽然发生在特定个人身上，但体现的是组织或者社会在特定历史条件下认识的边界。即使是另外的个人处于当时情境之下，错误大概率仍然会发生。第三，“可容之错”应该是在事业改革、探索中的一部分，具有创新意义和学习价值，不是个人意志，更不是权力的任性行使。

（三）干部容错机制的历史逻辑

任何制度的建立都是一个从萌芽到完善、从非正式到正式、从变动到稳定的历史过程。党的历史上，尤其是改革开放以来，我国大多数制度的建立往往要经历四个阶段，即经验惯例-上级肯定-规范探索-制度确立。具体到干部容错问题上，在“经验惯例”阶段，干部改革创新的行为事实上受到宽容的对待，鼓励改革的氛围比较浓厚，“准许改革不成功，但不准许不改革”。“在政策试验中，‘失败’是难以避免的，负责试验的地方可能需要承担一定的责任和风险，甚至成为上级政府的‘替罪羊’。然而地方政府仍旧愿意积极申请和参与政策试验，因为‘试错式试验’模式内含了相应的容错机制，大大减轻了地方政府和官员对于‘失败’的顾虑。”李振等：《容错机制落地难：地方政府的创新困境》，《文化纵横》，2022年第2期。在“上级肯定”阶段，鼓励干部担当作为和宽容失败的做法得到上级直至中央肯定性政治表态，政治共识基本形成，比如习近平在浙江工作期间表示应该“在先行的试点中要鼓励成功，宽容失败，纠正失误，注意保护好干部群众的改革热情”。习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第17页。他到中央工作后进一步明确提出“三个区分开来”。随后干部容错就进入了“规范探索”阶段，在中央明确表态和要求下，中央及各部门各地方党委政府出台了大量规范性文件、地方性党内法规等，容错的精神也进入了各领域相关文件。干部容错制度化的最后阶段应该是“制度确立”，在各部门和各地方探索比较成熟的基础上，中央正式出台党内法规或者国家法律形成，进而在全国范围内形成比较完整的制度。

当前干部容错处于“规范探索”阶段，具体呈现出以下特征。第一，各领域、各地方在政策制定上几乎全面覆盖。在中央层面高位推动和省际间竞争压力等多重因素驱动下，几乎所有省（自治区、直辖市）通过政策学习或政策模仿等方式推进省级层面容错纠错政策的全面扩散。第二，聚焦如何完善容错机制和容错机制实施效能。在干部容错问题提出之初，曾经有很多学者及实务界人士提出不应该对干部错误采取宽容态度。经过多年来容错实践，容错文件及案例在社会上影响越来越大，反响也越来越好，“是否需要干部容错机制”的争议已经越来越少，转而聚焦的是如何完善容错机制和容错机制实施效能方面。第三，各领域各地容错机制实施情况参差不齐。经过近来的探索实践，很多领域和地方给干部卸下了包袱，激发创新积极性，但有的地方的容错机制有原则没细则，沦为了“墙上的大饼”，能看不能“吃”，“有些地方出台的措施，政治宣誓的意味强，实践的功能弱，……制定的容错纠错机制实施办法同质化倾向明显，可操作性不强”。王炳权：《各地容错纠错机制的优点与不足》，《人民论坛》，2017年第26期。