睿智与失智：现代国家的行政智慧问题

收稿日期：2023-06-07

作者简介：任剑涛，哲学博士，清华大学社会科学学院政治学系教授、博士生导师。

摘要：现代国家的行政权或执行权，主要由依法行政的制度框架所规范，并运行于科层制之中。如果行政执行缺乏必要的智力支持和智慧保障，其执行效果肯定会大打折扣。为了保证行政执行的效率与效益，行政权必须达到相宜的智力与智慧水平。以科层制所具有的六大特点和三大缺陷而论，现代国家是保有起码的行政智慧的。然而，行政睿智可遇不可求；行政失智在不同程度上常常浮现。在人们的行政执行体验中，常常会遭遇范围大小、程度深浅不同的行政失智；但行政执行的必不可少，总是促使人们在触底上扬的状态中寻求行政改良的通道。

关键词：现代国家；行政智慧；睿智；失智；兜底

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）05-0017-0018

人们一般会认为，行政不需要智慧，因为行政权属于执行权。作为执行权，它就是按照决策权的意旨具体办事。倘若行政很有智慧，就会去判断决策对不对、质量高不高、效果好不好、资源足不足，其执行效率和效益就会降低。相对于决策权而言，行政权智慧不是第一位的。在依法行政的国家权力框架中，行政权的规定性和目标追求是效率。即在立法权保证公平、司法权保障公正的情况下，执行权以较低的投入实现较高的产出，来体现行政权的权力独特性。在现代行政权或执行权的制度机制中，纵横分工的科层制或官僚制（hierarchy，bureaucracy）是其制度框架。在这一框架中，行政人员按照职级或分工专业而高效地执行权力，不能注入太多的判断和情感。行政人员按照法律、规则和岗位责任，执行立法机构所提出的目标任务。然而，行政权之为执行权，如果只是机械地执行立法权的决策，它怎么可能保证执行不走样、落实有效率、结果高效益呢？就此而言，一个真正高效的行政执行权，必须具备相匹配的必要的聪明睿智，以保证执行效率。换言之，行政执行权不是一个没有执行智慧的愚钝权力形式，而是一个需要有执行权力的智力与智慧保证来加持的权力形式。

一、行政智慧的抑扬

行政智慧是一个需要从政治思想史上回溯的问题。在开启现代端绪的时期，人们习惯于以人体结构来看待国家建制问题，以人的灵魂、神经、关节和大脑来分别定位国家的组成部分。其中，主权相当于人的灵魂，官员和其他司法、行政人员类似人的关节，奖赏、惩罚、教化则相当于人的神经，如此等等。霍布斯：《利维坦》，黎思复等译，商务印书馆1985年版，第1页。这种将国家架构与人的身体关联起来思考，是一种思想史传统。在中世纪晚期的身体论中，国王作为国家的大脑，是人民身体运行的保证一说，就正是这一传统的一个体现。任剑涛：《人民的两个身体与政治神性的现代转移》，《社会科学战线》，2018年第5期。在这样的思路中，行政执行权的智慧问题并未浮现出来。在人体论的国家论中，行政执行权要么是国家权力运作的关节而已，要么是国王这个大脑的外部执行者而已，它能够灵活自如地发挥作用即可。但以现代国家来分析，如果将行政执行权与立法权、司法权做相对划分，它们各自的功能似乎可以另做定位：实施中的立法权，因为涉及到不同政治主张的代议者之间的博弈，需要高超的政治技巧，自不待言；司法权需要忠实执行法条的规定，尽管在司法裁决上需要审慎以待，但似乎不需要过高的智慧；行政执行权被限定在依法行政的制度框架中，依法依规且高效地行使执行权，好像也不太需要多高的智慧。但假设行政执行权只是机械执行立法机关的决策，没有情怀、罔顾事实、不加思考、生搬硬套、盲目执行，那么再好的决策也会在执行中走样变形，无法有效落实下去。就此而言，寻求游刃有余地运用高超智力，以长袖善舞聚集丰厚资源，将执行过程顺畅推进，促使行政执行权获得喜出望外的良好效果，展现的就是高超的行政智慧。衡量行政执行的智慧水平，可以在最为令人满意的行政睿智与最令人不满的行政失智之间估量。

在现代国家中，立法、行政与司法的分工设计，可以与上述说法相配置。分工是《国富论》中提出的一个关乎现代社会基本机制的“斯密原则”。亚当·斯密的独特贡献是将经济领域辟为一个独立的社会领域，并且以分工合作机制来理解经济运行过程。帕特里夏·沃哈恩：《亚当·斯密及其留给现代资本主义的遗产》，夏镇平译，上海译文出版社2006年版，第6-15页。随着经济发展和分工机制的延伸，强化了政治领域的权力分立机制。这个影响全球发展局面的现代机制，是一个典型的贯穿性分工合作机制：在经济领域，“斯密原则”作出了明确解释；在政治领域，霍布斯与洛克进行了系统论证。经济领域的高度分工与精密合作，让各个环节的高智慧继起性运行，成为经济高增长的前提条件。政治领域的权力分立与制衡机制的浮现，让权力运行的各个环节与社会领域的自主自治关联性运转，呈现出远超古代社会的现代社会政治运作智慧。这一方面是指，社会机制太过复杂，非经高智慧的自生自发秩序与扩展秩序的整合，不足以有序运行开来；另一方面是指，社会的三大领域即权力、市场与市民社会，都需要分别运行于高智力引导的自觉状态，否则就会使社会面临失序与崩溃的危机。所谓行政智慧问题，也在这种情形中凸显出来：国家权力领域既然建立在拟人化的基础上，人们以人的身体结构和器官功能来理解国家，那么国家权力的各个领域与部门也就需要发挥与人体相应部分相仿的功能，国家这架复杂的机器才能有效运转起来。

国家的拟人化理念让国家不再被理解为自然产物，而是超越“自然状态”建构起来的人为机制。一个拟人化思维中的国家机制，不仅与霍布斯所说的灵魂、关节、神经这类功能性的界定相关，而且与人的身心关系相连。对人类身体而言，身体机制是受心理机制控制的。智商、情商等融合而成的聪明睿智程度，是决定人心理、精神品质高低的关键因素。心理-精神品质高，智慧水平就高，行动的收效性就高，行动者获得的他人与社会的认同度也就相应高企；心理-精神品质低，行动的收效性就低，获得的他人与社会认同度也就不高。从政治大历史的角度看，整个古代的国家建构，主要依赖君主个人的聪明睿智。一旦这个条件无以满足，那么“事无巨细皆决于上”的国家智力-智慧水平就处于一个令人堪忧的低水准。进入现代国家阶段，规范的国家权力结构被分权制衡机制呈现出来，为国家权力依法运行而制定法规的立法机构，保有民选代表的集合智慧；依法行政的执行权机构，严格按照代议士的集合智慧产物即法规行事，司法机构则严格依照法条进行司法裁决。整个国家权力的运行不再仅仅依赖掌权者的个人智慧。这样的权力运行机制，是不是对国家权力的人格化设计思路的颠覆呢？表面上看，可以说是这样。稍加思考，可以发现现代国家的权力运行机制并不是完全疏离人之智慧的体系。相反，立法机构如何集聚代议士与人民的政治智慧，是其能够有效运作的前提条件之一。尽管行政机构首先秉行的是依法行政，但至少在两个意义上，它的顺畅运行也与智慧问题相关：一是依照规章办事的行政人员需要深刻理解机构与人员的职能，才能很好履行职责，缺乏相宜智力-智慧水平的执行机构与人员，不可能真正做到依法行政；二是行政执行权的自由裁量空间不小，如果行政机构与从业者没有较高的判断力与执行力，行政水平就会很低，严重不适应依法行政的高水平行政要求。

从身体论的思想传统来看，作为国家大脑的君主和作为肢体的人民，智慧和愚蠢的定位是显而易见的。君主就是国家聪明睿智、富于智慧的保证，民众跟随君主的想法与行为即可。共和革命砍掉了君王的脑袋，就等于把国家这一身体的大脑给砍了，人民就成了无头鬼。这是对人民报以蔑视的国家智慧之论。然而，相反的思路也循此呈现出来，所谓“卑贱者最聪明，高贵者最愚蠢”中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949-1976）》（第3卷），人民出版社1992年版，第352页。的革命理念，明确将国家智慧归于人民，拒绝将国家智慧授予王侯将相。因此，身体论的政治理论在现代早期逐渐丧失了它的理论吸引力。人们将身体论的政治思维调整为霍布斯那样的论说模式：国家是一个像利维坦那样的巨怪式“人造的人”，它既具有吞噬性的能力，也具有相当精巧的类人结构。主权是国家的灵魂，故而如何安顿主权就成为国家运行的一个关键问题。

现代主权有三种值得注意的形式：一是君主主权，二是人民主权，三是议会主权。第一种主要存在于现代早期。后两种主权都是民主制形式，只不过前者倾向于直接民主，后者则为代议制民主，但也有“议会即为人民”理查德·伯克等主编：《历史视域中的人民主权》，张爽译，格致出版社、上海人民出版社2021年版，第156页。的断言。作为现代国家典范的英国，是以议会主权为特点的。英国的国家大脑从君主转移到了议会。相比于君主，议会代议士们的大脑更有保障：在前者，一个人无脑，举国失智；在后者，精英们或有脑或无脑，但不会全部同时无脑失智。前者容易陷入无脑危机，一是君主头脑是否聪明睿智的偶然性很强，二是因为君主掌控绝对权力容易利令智昏。后者不容易陷入无脑危机，是因为议会里的代议士们是民众选举产生的明智之士，而且在议会的辩论中代议士们为了获得更多支持不敢陷入失智状态。因此，经由代议士们多数决产生的国家法规也就有了智力-智慧的基本保障。现代国家大多采取代议制或代表制形式来立法并保证依法行政，失智状态有望得到杜绝，基本智力-智慧水平也高于古代国家。

从主权视角看国家权力运作如何保有智慧，与经由行政执行权看国家权力的智慧问题，有很大不同。因为立法权的代议制、代表制是一种由讨论或辩论组成的权力形式，因此可以兜住国家权力失智的底。但在权力分立的体系中，行政执行权是按照依法行政的原则运作的，同时又是一种依照行政科层制度由上而下落实的权力形式。这就意味着，行政执行权被双重约束起来了：一是受立法权的法规约束，不需要行政执行者发挥太多创造性，其智力-智慧水平不是一个如何表现出来的问题，而是一个如何克制的问题；二是受上下级关系的约束，“官大一级压死人”的说法有些过分其辞，但反映了行政科层制中服从上级指示的结构性事实。因此行政执行者不能太过发挥主观想象与脑力智慧，否则行政执行就会在某个行政层级卡壳而无法执行下去。换言之，行政执行权中的智慧，不是首要问题，而是次级问题。

洛克关于立法权、行政权和外交权的三权划分，并未直接承继霍布斯的身体化国家理论。但霍布斯对国家组成部分的身体化、功能性论断，在洛克的三权不同作用机制与功能定位上体现出来。洛克认为，立法权既不能经常开会，也不能频繁制定法律。法令要稳定，不能朝令夕改。议会在完成一年任务后必须休会。洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆2011年版，第91页。之后，行政执行权成为权力日常运行的机关，其任务就是施行立法机关的诸种决策。与立法权不同，行政权是每日每时都在场的权力，因此行政权也称为日常权力或者执行权力。洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆2011年版，第91页。这种权力必须忠实执行立法权制定的法律与决策，否则“他们认为有必要时仍有权加以收回和处罚任何违法的不良行政”文中“他们”指的是立法机关。参见洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆2011年版，第96页。。这种立法权对行政权的行权状态的规定，对行政智慧是一种抑制。因为，过于聪明睿智的行政执行者将会对立法权作出的立法与决策构成挑战。假如行政执行权拒绝执行立法机关的法规与决定，而自作主张、耍弄聪明，那就是与人民为敌，人民就可以以强力来改变这样的状态。由于“人民的福利是最高的法律”，因此立法机关与行政机关都必须以此为运行宗旨。洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆2011年版，第100页。

在这样的分权建制中，所谓行政睿智，指的当然不是行政权的自把自为，而是指行政执行权能够准确理解自己的权力定位，在行政执行中一抓就准，一抓即行，一抓见效，从中显示出行政执行权的聪慧、明智、精准、到位。所谓行政失智，指的是行政执行权理解不了自己的权力定位，而且分不清行政问题的主次、轻重、先后、缓急，仅仅是机械执行上级行政组织和首长的指令，完全丧失了行政机构与人员的判断力与行动力，由此让行政绩效低下不说，并且让人觉得未能保住起码理智。行政睿智与行政失智的分野，不仅在于国家基本结构是否供给了行政执行权以清晰明确的权源，而且在于行政建制自身是否设置合理，更加在于行政人员是否具有行政执行的理性认知、敏捷行动与致效追求。如果在三方面都具有肯定性资源供给，那么行政权就会在立法权抑制其太过主动的作为精神与积极判断的情况下，显示某种笨拙性的情况下，获得发扬其主动作为精神与敏锐判断力的契机，从而在行政权范围内、甚至超出行政权而对整个权力体系的优化，发挥积极作用。这便是对行政执行权智慧的一个鼓励、一个阐扬。可以说，在现代国家的分权建制中，行政执行权并不是一种勿需聪明睿智、埋首执行立法机构法规与决策的愚笨权力。相反，在权力定位、行权认知、分层分级、创意执行等因素推动下，行政执行权是有表现其智慧的广阔空间的。

二、为行政智慧开源

在洛克的国家权力框架中，立法权、行政权与外交权的差异性辨析已经相当清晰了。但是，洛克对权力形态的划分还有待孟德斯鸠的进一步优化，他对立法权与行政权差异性的指认，也还只是一种原则性的说辞。相应地，一个明显的不足是，他对立法权运行的机制有较为具体的阐释，但对行政权的构成及其运行的具体机制缺乏深入讨论。直到马克斯·韦伯才优化了洛克的行政权阐释：这一优化，一方面体现为对行政权一般的制度性安排机制的刻画，另一方面则体现为以行政作为方式的规则性表述，为受到立法权抑制的行政智慧开源导流。