新时代基层政治生态治理的政策叙事：愿景、内容与行动

收稿日期：2023-06-10

作者简介：范逢春，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，行政管理系主任。

基金项目：国家社科基金项目“基于多源大数据的县域政治生态监测体系与集成治理研究”（编号：22BZZ073）。

①胡卫卫、于水：《场域、权力与技术：农村政治生态优化的三重维度》，《河南社会科学》，2019年第11期。

②《习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时强调 坚持从严治党落实管党治党责任 把作风建设要求融入党的制度建设》，《人民日报》，2014年7月1日第1版。

摘要：从学理层面审视基层政治生态治理的叙事逻辑，是当代中国政治学前沿问题之一。党的十八大以来，基层政治生态治理之所以能深入开展，与其有效的政策叙事分不开。基于“愿景—内容—行动”的分析框架，可以发现：干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗的政策愿景具有宏大与微观的形态、历时与共时的结构、理想与目标的功能；组织生态、廉政生态、用人生态、干事生态四个方面的政策内容，分别以“党建引领”为叙事主题、以“三不腐”为叙事主线、以“好干部标准”为叙事主旨、以“担当作为”为叙事主调；在政策行动方面，采用了“治标为主”到“标本兼治”的行为策略叙事、从“政治规范”到“心灵秩序”的行为逻辑叙事、从“单一主体”到“社会多元”的行为角色叙事。在未来，需要持续推动基层场域的“关系再造”，继续强化权力运行的制度约束，不断推动基层治理的技术赋能，进一步完善基层政治生态的政策叙事。

关键词：基层政治生态;政策叙事;愿景叙事;内容叙事;行动叙事

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）05-0081-014

政治生态是相对于自然生态、经济秩序而言的一种社会政治状态，“综合体现了一个地方的党风、政风和社会风气”①。2014年6月，习近平总书记提出“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态”②。政治生态自此成为“中国政治文明的标识性概念”周叶中：《2030年中国的政治生态什么样》，《人民论坛》，2017年第14期。。“‘政治生态’进入人们的视野，是现代政治发展走向深入的客观必然，也是今日中国政治走向清明的历史自觉。”辛鸣：《论政治生态》，《中国青年报》，2015年6月29日第2版。基层政治生态主要是指县级及县级以下层面的政治生活现状以及政治发展环境。基层政治生态“不仅是群众观察整个国家政治生态基本面貌的‘取景框’和‘参照物’，而且会以‘倒逼’的方式对国家政治生态产生影响”。陈朋：《优化县域政治生态的几个难点》，《红旗文稿》，2018年第15期。基层政治生态治理具有问题复杂性、内在冲突性与治理艰巨性等多重属性，是一种典型的“棘手问题”郭佳良：《应对“棘手问题”：公共价值管理范式的源起及其方法论特征》，《中国行政管理》，2017年第11期。。党的十八大以来，党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，持续推进基层政治生态的修复、重构、净化，在这个“棘手问题”上取得了明显成效。“叙事是理解社会和经济行动得以发生的非理性机制的重要概念。”李德国：《制度执行中的叙事：基于功能建构的视角》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2022年第4期。基层政治生态治理之所以能够深入开展，与其有效的政策叙事分不开。对党的十八大以来基层政治生态治理的政策叙事进行系统描述，对其内在的逻辑理路进行深入挖掘，对其蕴含的经验启示进行科学总结，具有多维意义。

一、基层政治生态治理的政策叙事：命题提出与分析框架

基层政治生态是中国政治生态结构的坚实“底座”。党的十八大以来，基层政治生态治理从局部性改造到整体性优化取得了积极进展，成为新时代政治变革与社会进步的标识性领域。在当代中国的国家治理场域中，党和政府历来都十分重视国家治理的政策叙事。“党和政府的很多新观点、新主张和新改革都需要通过‘叙事’方式体现。”李文钊：《叙事式政策框架：探究政策过程中的叙事效应》，《公共行政评论》，2017年第3期。习近平总书记提出要“着力打造融通中外的新概念新范畴新表述，讲好中国故事”《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第156页。。注重政策叙事功能的发挥是新时代基层政治生态治理的显著特征。

（一）命题提出：学科、范畴与价值

政治生态学是政治学研究的新范式。从生态学视角对社会政治现象进行研究始于美国哈佛大学的高斯（John M.Gaus）。之后，里格斯（Fred W. Riggs）对这一理论范式作出里程碑式的贡献，他将生态学作为一种进行政治学研究的世界观、价值观和方法论，系统探讨了经济要素、社会结构、沟通网络、符号系统、政治构架对公共行政的巨大影响。政治生态论具有“方法论上的普适性”包心鉴：《政治学研究的新视域——〈政治生态论〉读后》，《东岳论丛》，2008年第1期。。20世纪80年代末，中国政治学者开始尝试使用政治生态论分析我国“政治现象及其与周围环境的关系”刘京希：《法律文化中的生态与反生态——以政治生态理论为视域》，《江海学刊》，2004年第3期。。生态学与政治学的碰撞，形成了政治生态学这一交叉学科。

政治生态既包含政治生活的“内生态”也包含政治运行的“外生态”，既包含“党内政治生态”也包含“社会政治生态”，既包含政治文化要素、政治制度要素也包含政治生活要素，是一个内涵丰富的范畴。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合反复提及以及党中央重要文献多次出现的“政治生态”，主要是指党内政治生态，但是又不仅仅限于党内政治生态，其核心要义主要是“从政环境”。原宗丽、牛君：《党内政治生态研究述评》，《当代世界与社会主义》，2020年第2期。作为中国共产党治国理政的理论探索与话语创新，政治生态已然成为一个规范的学术范畴。

作为一种政策语言的政治生态治理，是执政党从现实政治环境出发作出的一种重要政治决策。党的十八大以前，一方面“党的建设新的伟大工程取得显著成效”，另一方面“存在不少落实党的领导弱化、虚化、淡化问题”，“一些地方和部门形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风屡禁不止，特权思想和特权现象较为严重，一些贪腐问题触目惊心。”习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》，2022年10月26日第1版。在基层，一些地方政治生态不佳甚至恶化，成为社会反映强烈的热点问题。党的十八大以来，基层党组织功能弱化、政治社会文化失范、民主自治制度失序、小微权力腐败滋生等问题的治理取得明显成效，基层政治生态得到明显优化。基层政治生态治理能够取得重大进展，有多方面的影响因素，其中政策叙事发挥了重要作用。既有研究在揭示基层政治生态政策叙事方面存在着不足。从学理层面审视基层政治生态治理的政策叙事逻辑，是当代中国政治学的前沿问题之一。

（二）分析框架：愿景、内容与行动

叙事学的发展可以分为经典叙事学与后经典叙事学两个阶段。经典主义叙事学发轫于20世纪60年代的法国，其著名的代表人物有罗兰·巴尔特、茨维坦·托多罗夫、热拉尔·热奈特、克劳迪·布雷蒙德等。经典叙事学强调“形式主义论点”，无限多的叙事形式来源于有限的不变元素的组合，主张形式上的不同是导致不同叙事文本之间存在明显差异的原因。杰拉尔德·普林斯、徐强、徐月：《“经典叙事学”和“后经典叙事学”》，《艺术广角》，2020年第1期。在经典叙事学的视角中，所谓“叙事”就是“讲故事”。20世纪80年代，经典叙事学初现端倪，其代表人物有戴维·赫尔曼、马克·柯里、玛丽—劳勒·瑞安、尤里·马戈林。后经典叙事学家以“阐释具体作品的意义”为主要目的，注重社会历史语境的分析，重视多元化、跨学科、跨文类、跨媒介的研究，采用话语分析、计算语言学、社会语言学、心理语言学以及文本和认知科学所提供的所有资源手段。同经典叙事学集中研究“单数的叙事”（narrative）而非“复数的叙事”（narratives）相比，后经典叙事学倾向于少一些形式主义，看重对具体文本的阐释价值。在后经典叙事学中，“叙事”已经不仅是“讲故事”，更成为人们的一种交往方式和生活方式。李兵、朱敏：《“叙事”在培育和践行社会主义核心价值观中的应用》，《社会主义核心价值观研究》，2018年第1期。后经典叙事学与经典叙事学并非是一种替代关系，而是一种互为促进、互为补充的共存关系。

近年来，叙事学在公共政策等社会科学领域获得广泛的重视，这种政策分析的转型被称为“论证式转向”。1990年，胡基宁和罗伊等学者首次提出“叙事政策分析”（Narrative Policy Analysis，NPA），政策叙事研究开始快速发展。Hukkinen，J.，Roe，E. and Rochlin G. I.，“A Salt on the Land： A Narrative Analysis of the Controversy over Irrigation-Related Salinity and Toxicity in California’s San Joaquin Valley”，Policy Sciences，vol. 23，no.4 （1990），pp.307-329.2008年，菲娜和乔治科普洛斯在拉波夫研究的基础上，为社会科学的叙事转向设计出替代框架Fina A. D. and Georgakopoulou，A.，“Analysing Narratives as Practices”，Qualitative Research，vol3，（August 2008），pp.379-387.。2010 年，马克·麦克贝斯、迈克尔·琼斯正式提出叙事式政策框架。Jones M.D.，McBeth M.K.，“A Narrative Policy Framework： Clear Enough to be Wrong？ ”，Policy Studies Journal，vol. 38，no.2 （2010），pp.329-353.2011年，沙纳汉、琼斯和麦克贝斯发表了《政策叙事与政策过程》，讨论了叙事式政策框架与倡导联盟框架（Advocacy Coalition Framework，ACF）的关联。Shanahan E. A.，Jones， M. D. and  McBeth M. K.，“Policy Narratives and Policy Processes”，Policy Studies Journal，vol. 39，no.3 （2011），pp.535-561.2014 年，美国著名公共政策学者萨巴蒂尔和克里斯托弗·怀布尔将叙事式政策框架纳入主要政策过程理论。Sabatier P．A．and Weible，C．M．eds.．Theories of the Policy Process，Boulder，CO：Westview Press，2014.同年，马克·麦克贝斯、迈克尔·琼斯和伊丽莎白·沙纳汉出版《故事的科学： 叙事式政策框架在公共政策分析中的应用》一书，对叙事式政策框架进行了完整构建。Jones M．D．，Shanahan，E．A．and Mcbeth，M．K．eds.．The Science of Stories：Applications of the Narrative Policy Framework．New York： Palgrave，2014.

所谓政策叙事，“就是在复杂而多变的政策环境当中，为了确保政策得以产生和实施而讲述的一系列故事及其阐述行为”。Emery Roe.Narrative Policy Analysis Theory and Practice.Durham：Duke University Press，l994，pp.34-37.从叙事学来看，政策叙事是一种图式，政策主体通过这种图式赋予政策目标、政策内容与政策行动以意义，从而产生更好的治理绩效。国内外诸多研究表明，政策叙事在全球治理、气候变化、腐败治理、环境保护等诸多领域的政策制定和论证过程中发挥了重要作用。明翠琴：《政策科学中的叙事政策框架及其研究前沿》，《陕西行政学院学报》，2019年第2期。根据沙纳汉等人的研究，政策叙事分析的层面可以分为宏观、中观和微观，叙事式政策分析的要素主要包括情境、角色、情节和寓意，叙事式政策分析的内容分为叙事策略与信念体系。曹志立、曹海军：《西方公共政策叙事研究：述评与展望》，《北京行政学院学报》，2021年第5期。当然，政策叙事分析并不是一个固定的操作模板，而是一种阐释哲学。在具体情境中，政策叙事分析可以有不同的侧重点。本文基于问题的特性，构建了“愿景-内容-行动”三维分析框架，对新时代基层政治生态治理进行政策叙事分析。

二、基层政治生态治理的政策愿景叙事