客观绩效、线上服务供给与民众满意度：一项调查实验

收稿日期：2023-07-11

作者简介：黄飚，浙江大学公共管理学院百人计划研究员、博士生导师；张彤，浙江大学公共管理学院研究生。

基金项目：国家社会科学基金青年项目“‘放管服’改革进程中的地方政府创新研究”（编号：20CZZ015）。

①郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，中国人民大学出版社2019年版，第5页。

摘要：当代中国的公共管理实践正从“以政府为中心”向“以民众为中心”转型，提高服务绩效成为提升民众获得感、满意度的重要途径。这也是后新公共管理时期，公共管理理论界关注的核心议题之一。高的客观绩效是否带来高的民众满意度？已有研究形成了两种竞争性观点。结合当代中国政府的数字化转型实践，本研究以浙江省“最多跑一次”改革为语境，运用调查实验法探究客观绩效对民众满意度的影响，并进一步检验服务供给方式由线下转变为线上对绩效与满意度关系的型塑。研究发现，高客观绩效会带来高的民众满意度；而当政府服务供给由线下转为线上时，相同的高客观绩效并不会带来更高的民众满意度。这表明，在数字化转型背景下，政府可以通过提高服务供给的客观绩效来提升民众满意度，但服务供给方式由线下转为线上，并不能自然带来满意度提升。政府需要进一步关注线上服务供给设计以真正降低使用者成本，以及线上服务供给可能加剧的满意度分布不平等问题。

关键词：民众满意度；客观绩效；线上服务供给；数字化转型

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）05-0095-016

一、引言

当代中国的公共管理实践正逐渐从跟跑西方，向并跑、领跑转变。①党的十九届四中全会报告首次提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”“建设人民满意的服务型政府”。民众满意度成为中国政府服务供给的关键价值取向，这也是后新公共管理时期理论界普遍关注的内容。作为新公共管理改革的核心关切——绩效，则被广泛地认为是提升满意度的重要因素，即高的服务供给绩效可以带来高的民众满意度。而且，随着数字化转型的不断推进，政府大力推进在线政务服务建设，张龙鹏、汤志伟、曾志敏：《技术与民生：在线政务服务影响公共服务满意度的经验研究》，《中国行政管理》，2020年第2期。一些服务供给方式开始由线下转为线上。这些做法背后进一步隐含了这样的假定：与通过线下方式供给政务服务相比，通过线上方式供给服务时，相同的绩效能够转化为更高的民众满意度。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设提出了新的目标要求。由此，本研究尝试结合政府数字化转型的重要背景，回答如下问题：高的政府客观绩效是否带来高的民众满意度？绩效可分为客观绩效和主观绩效，关于两者差别详见本文文献综述。新公共管理语境下的绩效基本等同于客观绩效。若是，当政府服务供给由线下转为线上时，相同的高客观绩效是否能带来更高的满意度？

本研究采用调查实验法，以浙江省“最多跑一次”改革为语境设计实验情境，设计了高或低水平的客观绩效、线上政府服务网供给服务或线下政务服务中心供给服务的2×2调查实验，借助第三方调查平台Credamo（见数），面向其样本库中的浙江省样本发布调查，以识别不同干预状态下受访者反馈的满意度。

在理论上，本研究检验了满意度理论中的一个重要问题——客观绩效是否影响民众满意度，为这一具有争议的问题提供新的实证证据。本研究也关注到政府数字化转型背景下的服务供给方式转变（由线下转为线上），讨论在不同服务供给方式之下，高客观绩效对民众满意度可能产生的影响，基于中国实践丰富数字时代绩效与民众满意度关系的研究，为数字时代的公共管理知识体系建构提供理论素材郁建兴、黄飚：《建构中国自主知识体系及其世界意义》，《政治学研究》，2023年第3期。。同时，本研究尝试在民众满意度研究中引入调查实验法，为探索客观绩效与民众满意度的关系提供更加科学的方法支撑。在实践上，本研究在政府数字化转型的背景下讨论客观绩效对民众满意度的影响，分析服务供给方式转变对客观绩效与民众满意度关系的型塑，为数字时代的服务型政府建设提供科学参考，也为当前全球范围内的数字治理实践提供借鉴。

二、文献综述与研究假设

民众满意度是指民众对公共服务的满意程度，包括民众在满意度评价过程中的情绪、认知与总体反应Selden S. C.， Sowa J. E.， “Testing a Multi-Dimensional Model of Organizational Performance： Prospects and Problems”， Journal of Public Administration Research and Theory， Vol.14， no.3 （July 2004）， pp. 395-416.Walker R. M.， Boyne G. A.， “Public Management Reform and Organizational Performance： An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”， Journal of Policy Analysis and Management， Vol.25， no.2 （March 2006）， pp. 371-393.贾奇凡、尹泽轩、周洁：《行为公共管理学视角下公众的政府满意度：概念、测量及影响因素》，《公共行政评论》，2018年第1期。。民众满意度的研究主要起源于EDM模型（Expectancy-Disconfirmation Model）。早期研究者将发展自消费者行为研究领域的EDM模型引入公共行政领域，并借此分析绩效与预期对民众满意度的影响机制Van Ryzin G. G.， “Expectations， Performance， and Citizen Satisfaction with Urban Services”， Journal of Policy Analysis and Management， Vol.23， no.3 （June 2004）， pp. 433-448.。满意度语境下的EDM模型（Expectancy-Disconfirmation Model of Citizen Satisfaction）意为民众满意度期望不一致模型，其包含预期（Eectations）、绩效（Prformance）以及二者之间的作用机制对民众满意度的影响。研究指出，预期是人们评估绩效的参照Olken B. A.， “Direct Democracy and Local Public Goods： Evidence from a Field Experiment in Indonesia”， American Political Science Review， Vol.104， no.2 （May 2010）， pp. 243-267.，民众评估绩效时，会将个人实际感知或获取的绩效与期望的绩效比较：实际绩效比预期绩效更好，会使民众满意；而实际绩效比预期绩效更差，会使民众不满意。Oliver R. L.， “A Cognitive Model of The Antecedents and Consequences of Satisfaction Decisions”，Journal of Marketing Research， Vol.17， no.4 （November 1980）， pp. 460-469.同时，预期与绩效均会直接且单独影响民众满意度Van Ryzin G. G.， “Expectations， Performance， and Citizen Satisfaction with Urban Services”， Journal of Policy Analysis and Management， Vol.23， no.3 （June 2004）， pp. 433-448.。进一步，在有关绩效与民众满意度的研究中，绩效通常被划分为客观绩效与主观绩效。贾奇凡、尹泽轩、周洁：《行为公共管理学视角下公众的政府满意度：概念、测量及影响因素》，《公共行政评论》，2018年第1期。其中，客观绩效通常由政府或行政部门来完成测量，包括评估投入、效率、产出以及效果这四个指标Walker R. M.， Boyne G. A.， “Public Management Reform and Organizational Performance： An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”， Journal of Policy Analysis and Management， Vol.25， no.2 （March 2006）， pp. 371-393.；而主观绩效更多以问卷形式开展测量评估，以获得民众对政府实际工作质量和效果的评价及感受Van Ryzin G. G.， “Service Quality， Administrative Process， and Citizens’ Evaluation of Local Government in the US”， Public Management Review， Vol.17， no.3 （October 2015）， pp. 425-442.。

一些研究也指出，民众满意度与政治因素、民众个人因素等综合因素相关李文彬、沈涵、李雅婷：《客观绩效、信任度与公众满意度——基于调查-实验法的探索》，《公共行政评论》，2019年第4期。。在政府因素中，行政机构在政策过程中的自由裁量权是影响民众满意度的重要因素，包括制定公共项目质量标准的决策权大小、人力资源和财政自治水平等Song M.， An S. H.， Meier K. J.， “Quality Standards， Implementation Autonomy， and Citizen Satisfaction with Public Services： Cross-National Evidence”， Public Management Review， Vol.23， no.6 （February 2021）， pp. 906-928.，它们能够直接影响公共服务质量，进而对满意度产生影响。此外，政府架构与政府工作作风亦会对民众满意度产生影响。Walker R. M.， Boyne G. A.， “Public Management Reform and Organizational Performance： An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”， Journal of Policy Analysis and Management， Vol.25， no.2 （March 2006）， pp. 371-393.在个体层面，收入、教育、年龄和种族等人口因素在塑造民众满意度和偏好中发挥重要作用Brown K.， Coulter P. B.， “Subjective and Objective Measures of Police Service Delivery”， Public Administration Review， Vol.23， no.1 （February 1983）， pp. 50-58.Brown B.， Benedict W. R.， “Perceptions of the Police： Past findings， Methodological Issues， Conceptual Issues and Policy Implications”， Policing： An International Journal of Police Strategies & Management， Vol.25， no.3 （September 2002）， pp. 543-580.。也有研究从民众的政治倾向和认知与情绪等心理因素角度论述其对民众满意度的影响Favero N.， Kim M.， “Everything is Relative： How Citizens Form and Use Expectations in Evaluating Services”， Journal of Public Administration Research and Theory， Vol.25， no.3 （November 2021）， pp. 561-577.Carvalho C.，  Brito C.， “Assessing Users’ Perceptions on How to Improve Public Services Quality”， Public Management Review， Vol.14， no.4 （May 2012）， pp. 451-472.Jilke S.， Baekgaard M.， “The Political Psychology of Citizen Satisfaction： Does Functional Responsibility Matter？”， Journal of Public Administration Research and Theory， Vol.30， no.1 （July 2019）， pp. 130-143.。

综上，现有研究对影响民众满意度的因素开展了较多讨论，其中，政府绩效被认为是其中的关键影响因素。更为重要的是，当前广泛开展的政府数字化转型为政府绩效提升和服务供给方式多样化提供了重要支撑。诸多国家和地区正积极运用数字技术再造政府流程提升政府绩效，同时，开辟线上服务供给的新方式，旨在提升满意度。在此背景下，探讨绩效与民众满意度的关系，以及服务供给方式改变对绩效与民众满意度关系的影响，显得尤为必要。

（一）客观绩效与民众满意度

绩效与民众满意度间的关系是公共管理实践的重要关切，也是后新公共管理时期的重要研究议题。绩效可分为客观绩效与主观绩效两类。主观绩效包含民众评价，在分析中很难厘清其与满意度之间的界限；相比之下，讨论客观绩效对民众满意度的影响更有价值贾奇凡、尹泽轩、周洁：《行为公共管理学视角下公众的政府满意度：概念、测量及影响因素》，《公共行政评论》，2018年第1期。。同时，在中国语境下，作为治理水平的重要体现，客观绩效是各地政府工作报告的重要组成部分，成为政府证明自身公共价值与责任的关键内容。Overman S.， “Autonomous Agencies， Happy Citizens？ Challenging the Satisfaction Claim”， Governance， Vol.30， no.2 （April 2016）， pp. 211-227.

已有研究给出了客观绩效与民众满意度间关系的两种竞争性解释。一些研究指出客观绩效与民众满意度并无关联。他们认为，民众对政府工作的满意度并不能代表政府的实际工作绩效。Stipak B.， “Citizen Satisfaction with Urban Services： Potential Misuse as A Performance Indicator”， Public Administration Review， Vol.39， no.1 （February 1979）， pp. 46-52.例如，有研究者以汶川地震受灾居民为研究对象，发现政府在应急处置阶段和恢复重建阶段的工作效率对受灾群众的政府满意度影响并不显著陆奇斌、张强、张欢、周玲、张秀兰：《基层政府绩效与受灾群众满意度的关系》，《北京师范大学学报》（社会科学版），2010年第4期。。还有一些研究则指出，作为直接关系民生福祉的重要因素，客观绩效是民众衡量政府治理水平的标准之一，进而影响民众满意度。Adang E. M. M.， Borm G. F.， “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care”， The European Journal of Health Economics， Vol.8， no.3 （September 2007）， pp. 279-285.Kelly J. M.， Swindell D.， “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation： Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”， Public Administration Review， Vol. 62， no.5 （February 2003）， pp. 610-621.Grosso A. L.， Van Ryzin G. G.， “Public Management Reform and Citizen Perceptions of the UK Health System”， International Review of Administrative Sciences， Vol.78， no.3 （September 2012）， pp. 494-513.例如，有研究发现，加大投资以促进医疗改革的举措提升了民众对医疗保健系统的满意度Adang E. M. M.， Borm G. F.， “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care”， The European Journal of Health Economics， Vol.8， no.3 （September 2007）， pp. 279-285.。结合已有研究对绩效的认知，我们认为，客观绩效可由“产出”与“效率”衡量。其中，“产出”能够直接作用于民众关心的事项，进而对其满意度产生影响；贾奇凡、尹泽轩、周洁：《行为公共管理学视角下公众的政府满意度：概念、测量及影响因素》，《公共行政评论》，2018年第1期。“效率”则可能会在民众办理事项的过程中对其满意度产生作用Kelly J. M.， Swindell D.， “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation： Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”， Public Administration Review， Vol. 62， no.5 （February 2003）， pp. 610-621.。因此，客观绩效的提升会正向影响民众满意度。由此，本研究提出如下假设：