城市数字治理：一个博弈制度分析框架

摘要：数字经济改变了城市治理主体权力结构配置及利益配置，推动形成了主体博弈均衡结果的多样性。城市数字治理博弈关系主要包括政府与城市居民的博弈、政府与企业的博弈，博弈均衡结果取决于治理主体权责配置关系重新界定的程度，政府需要权衡各类组织成本以寻找适应性治理边界。考虑到制度路径依赖的约束，主体权力结构相较市场行为更为固化，城市数字治理更应关注数据算法引发的治理风险而非市场行为规制，政府培育与技术发展水平适配的制度安排才能有效发挥城市数字治理的积极作用。

关键词：城市治理；博弈论；治理制度；数字治理

中图分类号：F49；D035  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2023）06-0100-013

一、引言

城市治理研究多在政治学和公共管理学范式下关注从政府到城市居民等多层次利益相关主体间的互动关系，这种互动因涉及权力结构安排而具备经济博弈的性质。①囿于缺少一个可以反映城市治理主体关系的统一分析框架，理论研究趋向于从宏观视角将城市治理视为一种公共事务处理过程进行探讨，【Brinkerhoff D.W. and Brinkerhoff J. M.， “Public-private Partnerships： Perspectives on Purposes， Publicness， and Good Governance”， Public Administration and Development， vol.31， no.1 （February 2011）， pp.2-14.】治理主体间相互影响的行为方式作为宏观制度逻辑的微观基础则被简化。随着数字经济变革逐渐渗入到治理领域，数字治理作为一种新的治理方式影响着城市发展，如杭州“城市大脑”方案和数字化上海城运系统极大地扩展了企业与居民参与城市治理的渠道。“数字治理”时代究竟是政府治理手段的调整还是一场组织形态的变革，需要对主体间的关系进行更深入的分析。

经典理论研究表明，空间资源的分配是协调各社会发展单元利益的重要方式，微观视角下城市治理研究的核心问题是利益配置，涉及权力结构和组织结构的调整。权力结构关注城市治理的政治内涵，政体理论探讨各组织间相互依赖关系对政治权力配置的影响，【Brenner Neil， “Globalisation as Reterritorialisation： The Re-scaling of Urban Governance in the European Union”， Urban Studies，vol.36， no.3 （March 1999）， pp.431-451.】马克思主义经济学则认为政府是调节的制造者，治理相关制度安排用于调节城市生产消费与经济社会的联系，解决发展中的城市空间权益引发的社会结构性问题。【Patrick Le Galès， “Regulations and Governance in European Cities”，International Journal of Urban and Regional Research， vol.22， no.3 （September 1998）， pp.482-506.】组织结构关注治理主体互动关系的结构变迁，新区域主义理论认为城市治理需要多元主体协商合作的横向网络关系，【Savitch H. V. and Vogel R. K.， “Paths to the New Regionalism”， State and Local Government Review， vol.32， no.3 （December 2000）， pp.158-168.】城市治理的价值取向在整体性治理理论、网络化治理理论等现代治理理论影响下从政府单一主导转向多元主体协商。【韩兆柱、单婷婷：《网络化治理、整体性治理和数字治理理论的比较研究》，《学习论坛》，2015年第7期。】

数字技术在城市治理中的应用打破了物理空间的局限、建立起数字空间，并通过数据和算法驱动城市场景的数字化应用影响着治理组织性质和公共空间特征。【黄阳华：《基于多场景的数字经济微观理论及其应用》，《中国社会科学》，2023年第2期。】虽然城市治理理论强调了多层次主体共同参与治理的重要性，但在实践过程中科层制依然是组织运行的制度逻辑，直到数字化治理的出现才真正改变了治理主体互动性质。数字技术带来的各类成本的降低构建了城市数字治理“去中心化”路径，以往等级结构分明的治理组织形式转变为以信息技术为媒介的主体互动形式。【向玉琼、谢新水：《数字孪生城市治理：变革、困境与对策》，《电子政务》，2021 年第 10 期。】数字化社交媒体和在线讨论平台为城市居民提供了交流和表达意见的渠道，数字型企业也逐渐承担了提供公共服务的职能。值得注意的是，掌握技术和算法控制权的主体也能被赋予 “强中心化”属性，数字具备的便捷、可分析优势为人们提供更好体验感的同时也使人们对数字化生存产生高度依附，大量数据的收集和处理带来了数据隐私和安全问题，衍生了数据治理、平台治理、社会治理等多维议题的探讨。【Michael Chertoff， “A Public Policy Perspective of the Dark Web”， Journal of Cyber Policy， vol.2， no.1 （February 2017）， pp.6-38.】【范合君、吴婷、何思锦：《“互联网+政务服务”平台如何优化城市营商环境？——基于互动治理的视角》，《管理世界》，2022年第10期。】

在博弈制度视野下，城市数字治理是多元主体共同参与相关事务的制度安排和持续过程，【李韬、冯贺霞：《数字治理的多维视角、科学内涵与基本要素》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学版），2022年第1期。】制度是主体之间充分博弈后的均衡结果表征，影响参与人对博弈行为的认知。【青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001版，第13-14页。】治理主体之间的互动模式和合作方式受到制度因素的影响，治理制度作为何种模式呈现也将取决于治理主体在博弈中的行为。如中国城市治理经历了行政区行政到区域公共管理的制度变迁，实质是治理理念的博弈、中央政府与地方政府博弈关系重塑而形成的契约格局。城市数字治理过程中平台被数字技术赋予的平台准入权、标准制定权等各类特殊权力引发了政府监管平台的动态博弈问题。【范如国：《平台技术赋能、公共博弈与复杂适应性治理》，《中国社会科学》，2021年第12期。】

虽然以往研究在探讨城市治理问题时意识到治理的制度特性，但是较少就治理主体互动时具备的博弈性质展开分析。城市数字治理实质是治理主体在数字特征影响下对重复博弈进行方式形成趋于一致的规范预期，从而产生具有自我实施性质的相关治理制度安排的过程。基于此，本文将使用博弈制度框架从内生性视角分析城市数字治理趋势重塑利益格局的制度演变过程，将展开的研究有：（1）区分城市数字治理中政府、城市居民和以企业为代表的经济社会三类主体，【徐晓林、刘勇： 《数字治理对城市政府善治的影响研究》，《公共管理学报》，2006 年第 1 期。】

【黄建伟、陈玲玲： 《国内数字治理研究进展与未来展望》，《理论与改革》，2019 年第 1 期。】考察微观角度下这三类主体在数字社会中的组织结构转变、公共权力结构重构等权责配置问题，重在演绎宏观制度安排的内生性过程。（2）构建城市数字治理政府与城市居民、政府与企业的关联博弈，考察数字治理特征对博弈关系的影响，分析可能产生的均衡结果。（3）考虑制度路径依赖性，解释相对固化的权力结构和变化较快的市场行为，提出城市数字治理需关注的重心。

二、城市数字治理的博弈制度分析框架

可以明晰的是，无论是传统的治理理论还是数字技术重构的治理内涵，多元主体的互动关系始终是探讨治理问题的基础。在治理范式下，城市数字治理旨在优化公共事务的处理流程并实现不同组织之间的协同联动，【王晨：《基于公共价值的城市数字治理：理论阐释与实践路径》，《理论学刊》，2022年第4期。】涉及到各类资源的整合以及权力分配，由此体现了治理是一种多元主体参与的持续性过程和制度安排。在博弈论的视野中，“制度本质是参与人关于博弈重复进行的方式的共有信念的自我维系系统和博弈均衡的概要表征，博弈规则由博弈参与人的策略互动产生并自我实施”。【青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001版，第28-29页。】博弈规则由参与人互动内生，这种互动进行社会构建并产生制度之后，制度又成为约束参与人决策的外在条件。在博弈过程中，将会有多样因素影响均衡结果，决定了城市数字治理演变轨迹。这一观点突出了制度的内生性特征、与参与人相关的普遍性特征和多重性特征。

个体行为是社会组织形态形成的基础，就城市数字治理而言，数字化变革引发的利益配置格局的变化是每一个治理主体决策变化的结果，因此涉及多元利益相关者之间的互动博弈。治理主体互动过程即可视为一个制度化的过程，涉及法律法规等自上而下的制度安排，也涉及利益相关者之间形成的规范准则等非正式性制度安排。将城市数字治理置于博弈论的制度框架考虑主体互动关系的博弈性质，有利于从制度内生性和多样性的视角体现数字化变革下宏观治理方式与微观个体行为之间的联系。

首先构建一个一般性框架，分析的基本单元是博弈的域，【六种基本域的类型：共用资源、交易（经济交换）、组织、社会交换、政体和一般性组织。】由参与人集合和每个参与人在随后各个时期所面临的可行的行动集组成。【Hurwicz L. wonid， “Institutions as Families of Game Forms”，The Japanese Economic Review， vol.47， no.2 （June 1996）， pp.113-132.】其中， Ai包含了所有参与人N可行的行动集合，并构成影响参与人福利状态的行动组合集A，最终表征为可观察的后果函数φ。博弈形式由参与人集合、技术可行集和后果函数组成，定义了博弈的外生性规则。

N={1，2，…，n}=参与人集合

Ai={ai }=参与人i行动的技术可行集

A=×i Ai={a}={a1，…，a_i，…，a_n }=行动组合的技术可行集

Ω={ω}=物质上可行的a可观察的后果集合

φ：A→Ω=赋予每一个属于A的以属于Ω的ω=φ（a）的后果函数

（一）城市数字治理主体博弈的宏观过程

参与人在博弈中的实际行动决策不一定是可观察的，因此参与人根据对他人行动的预期和往期经验进行决策。 假定利益相关者每期根据上一期行动组合可观察的结果来选择一项行动。那么，参与人在每一时期t根据行动决策规则si：Ω→Ai （i∈N）选择的行动将使得对所有的i，ai （t+1）=si （ω（t）），对于所有的t，a（t+1）=s（ω（t））=sφ（a（t））=F（a（t））。当博弈状态趋于稳定时，a（t）=a（t+1）=a（t+2）=…=a*，这里a*=F（a*）。这时，参与人的行动趋于一致，该域的内在状态为稳态均衡。这种均衡状态表现为治理主体之间有一个相对稳定的组织结构，并且取决于参与人往期的行动决策。例如，在数字治理中，美国在数字监管领域由各行业机构制定市场规则，欧盟地区则采用设置条款的方式对数字市场行为进行约束。【李昊林等：《中美欧内部数字治理格局比较研究》，《中国科学院院刊》，2022年第10期。】这种制度安排源于美国在传统城市治理结构中普遍纳入非政府性组织，而欧盟的一体化以契约为纽带，体现了F（a*）稳态实质是由不断演化完善的行动决策si形成的。以上城市数字治理利益相关者相关的博弈结构可以用表1科斯盒子来表示。

表1 城市数字治理博弈系统结构的科斯盒子

城市数字治理参数性数据（确定规则）城市数字治理内生性变量

内生于参与人（微观）（A）治理主体行动集合（S）治理主体策略性行动

外生性约束（宏观）（φ）后果函数（E）对其他人策略决策的预期

（二）城市数字治理主体博弈的实施机制

博弈均衡的自我实施依靠利益相关者在重复博弈过程中演化出共有的规范预期实现，以子博弈均衡形式体现。子博弈是博弈系统在时期t内在状态为a（t）后的一种博弈方式，假定δ=1， Ω=A，ω=a（t），即参与人跨期完成行动策略决策并一次性选择其策略行动，相应的策略组合为s（·）={s1 （·），…，si （·），…，sn （·）}。子博弈的内在状态相应表示为s（τ：a（t）），说明参与人在τ>t时期按策略组合s进行。对于τ<t的时期，参与人行动决策得出的均衡状态虽然可能是纳什均衡，但并非是一个“好”的均衡。在城市数字治理初期，数字技术作为一种工具投入于数字政府、智慧城市的建设，数字特征背后的社会属性及“以人为本”的核心理念并未突出。数字平台早期规模扩张过程中由于企业新式行为而产生的各种市场秩序失灵问题，也是初始交易者在博弈过程未能找到一致均衡点的体现。当博弈进行到τ>t时期后，参与人的策略行动将趋于一致，持续互动形成的规范预期对治理行为形成事前约束，治理主体在数字化社会中对公共服务更高的要求促使数字市场行为监管、秩序建构及治理理念的完善，正式或非正式的治理规则在这个过程中形成。城市服务逐渐展现出精细化特征，如上海城运系统运用数字技术推出一套城市运行体征指标体系，利用数字算法分析城市自组织过程中地理、人口、生态环境等多源异构信息数据，对城市建设开展合理布局。