环保督察与空气质量改善：立足城市情境的效应异质性分析

摘要：作为生态环境保护领域的一项重大制度创新，中央环保督察已经成为党和政府推动生态文明建设的重要政策工具。然而，对于中央环保督察能否改善空气质量，尤其是其效果的可持续性，尚存在诸多争议。立足于匹配后的地级市数据评估中央环保督察对空气质量改善的平均效应，结果表明中央环保督察尽管在短期内显著改善了空气质量，其长期效应并不显著。然而，借助基于模型的递归分解法和随机森林法进一步发现：中央环保督察的长期效应存在显著的情境差异性：中央环保督察对于空气污染较重的城市具有长期改善效应，且东部城市尤为明显；一个城市的经济发展水平越高，中央环保督察效应越具有长效性；政府规模和财政自主性对中央环保督察效应起到截然相反的调节作用：前者的扩张会削弱长期效应，而后者的提升则会强化长期效应。揭示城市情境对督察效应的调节作用，有助于深化学界对中央环保督察长效性的条件认识，也为进一步完善该制度、提升其效能提供了重要的思路。

关键词：环保督察；城市情境；空气质量；效应异质性

中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2022）01-0038-012

一、问题的提出

伴随工业化、城市化进程的快速推进，中国空气污染问题凸显，“雾霾锁城”现象频频发生。空气质量的恶化，不仅会损害国民的身心健康①，阻碍经济与社会的高质量发展②，还会影响民众的政治态度，进而威胁到党和政府的执政稳定性①。近年来，中国政府加大了对空气污染的治理力度，取得了一定的成效。世界银行数据表明，2011年中国年均PM2.5浓度为70.542μg/m3，2017年则为52.665μg/m3，下降了25.34%。即便如此，中国年均PM2.5浓度仍明显超过全球平均水平（2017年为45.479μg/m3），更远远高于世界卫生组织所建议的安全值（10μg/m3）②。就国内各城市而言，《2020中国生态环境状况公报》显示，在所监测的337个地级及以上城市中，仍有135个城市的空气质量未达标，占到40.1%。因此，如何有效改善空气质量，在接下来的较长时间内，都会是中国环境治理的巨大挑战。

中央生态环境保护督察（后简称中央环保督察）是中国生态环境治理领域的一项重大制度创新。从2016年启动督察，到2018年的“回头看”，再到2019年开始的第二轮督察，中央环保督察覆盖了全国各省市，曝光了地方生态环境治理存在的一系列问题及典型案例，对数以千计的地方官员进行严肃追责，推动解决了近24万件群众身边的突出生态环境问题③。如此高规格、大规模、强力度的环境整治，也让这项制度迅速成为学界关注的焦点。已有研究成果大致可分为三类：一是刻画中央环保督察制度的发生、变迁，进而阐述其内在的逻辑，并试图探索推动其法治化的思路④；二是在央地博弈关系的框架内，考察环保督察压力的传导机制以及地方政府可能采取的策略性行为⑤；三是从实证角度对中央环保督察效应进行评价，并试图分析影响其治理效力的因素⑥。但截至目前，立足数据的实证分析还明显少于理论探讨。本文所关注的就是一个非常直接却有待检验的问题，即：中央环保督察能否有效改善城市空气质量？仅有少数学者对此予以了实证分析，且彼此的结果呈现出不一致性⑦。

基于此，本研究旨在从实证视角进一步考察中央环保督察对城市空气质量的影响机理。相比于以往研究，本文的创新之处在于：第一，对中央环保督察的短期和长期效应予以更合理的区分，从而回应对督察效力可持续性的疑问；第二，不仅仅揭示出中央环保督察的平均效应，更着力于发现中央环保督察长效性的情境基础。本研究认为，对中央环保督察效应的考察，不能简单化为“能”与“不能”的二分取向，而是要追问如下问题：中央环保督察在何种情境下更具长效性？因此，必须要将城市情境纳入到实证分析中，以捕捉督察与情境之间的互动性。为了实现这一研究目标，本研究将借助一类数据驱动的方法，即基于模型的递归分解法（Model-basedRecursivePartitioning）以及随机森林法（Model-basedRandomForest），来探索中央环保督察效应的情境差异性。对这些边界条件的揭示，将有助于深化对中央环保督察的认识，也为更好地完善该制度的设计、提升其治理的效能提供更具建设性的对策思路。

二、中央环保督察与城市空气质量：制度成效的理论阐释

（一）中央环保督察的制度演进

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的增长奇迹，但也伴生出了大量的生态环境问题，包括城市空气的严重污染。对此，诸多学者予以了反思并指出：政策执行鸿沟是导致当前生态环境危机的关键原因①。所谓政策执行鸿沟，即地方政府在执行中央环保政策时，往往存在“不完全执行”“选择性执行”甚至“不执行”等情形。这种现象的产生，根源在于中国央地政府间的委托-代理困境。一方面，两者在利益目标上存在一定程度的不一致性②。对于中央政府而言，无论是经济发展还是生态保护，都是其绩效合法性的来源，是巩固其执政基础的必然要求。但对于地方政府官员而言，在晋升激励和资源约束下，他们往往更倾向于选择完成更有利于自身职业发展的考核目标，比如GDP的增长。另一方面，由于信息的不对称性，中央政府对地方环境政策的执行情况缺乏及时有效的监控。鉴于中国如此巨大的治理规模，作为委托方的中央政府，着实难以充分了解地方代理人在环境政策执行过程中的具体情况。而且，地方政府内部，比如省市县政府之间，还可能存在着“共谋”，彼此配合以应付来自中央政府的考核③。为了弥补政策执行中的鸿沟，中国政府采取了一系列的措施，包括将环保目标纳入干部考核体系，推动环境信息向社会公众公开等。然而，大量研究表明，这些措施尽管发挥了一定的积极作用，但仍存在诸多局限性。比如，由于地方干部频繁调动、环境统计数据造假等诸多原因，绑定环保指标并没有充分发挥预期的治理效果④，而由于社会问责力量的薄弱，环境信息公开难以有效转化为规制动力，其对污染治理的效果也遭到质疑⑤。

在反思以往实践的基础上，中央环保督察作为一种新的政策工具被启用。就其发展历程来看，大致经历了三个阶段：2002-2013年为“督企”阶段，2014-2015年为“督企”向“督政”的转型阶段，2016年以来为“督政”阶段。具体而言，“督企”阶段主要体现为六大区域督查中心的成立与实践。受原环保部委托，六大区域督查中心于2002-2008年相继成立，主要通过“一事一委托”的方式，重点监督企业对环保政策法规的遵守情况。但研究表明，区域督查中心并没有有效发挥督查效力⑥。究其原因，主要在于两方面：一是作为事业单位，它们缺乏独立的执法权与处罚权，难以形成及时有效的震慑力；二是作为环保部（署）下属机构，他们权威性不够，难以对地方党委政府产生实质性压力⑦。正因如此，2014年后开始进入转型阶段，“督政”被提上了议程。2014年颁布的《环境保护综合督查工作暂行办法》明确指出要从“督企”转向“督企”和“督政”并重。同年颁布的《环境保护约谈暂行办法》明确可以通过约谈领导干部的形式来督促地方政府及其有关部门切实履行环保责任。2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，以“中央环保督察”替代了以往的“环保综合督查”，首次将地方党委和政府的环保责任作为重点监督范围，并明确强调环境保护工作必须落实“党政同责”“一岗双责”。2016年1月，中央环保督察正式启动，在河北省进行先行试点后，分四批历时近两年覆盖全国各省市。此后，为了巩固首轮中央环保督察的效果，又在2018年进一步开展了“回头看”督察。2019年6月，中国生态环保领域首部党内法规《中央生态环境保护督察工作规定》印发，不仅有力地弥补了制度设计初期形式合法性不足的问题，也为后续中央环保督察工作的开展提供了进一步的权威指导①。随后，第二轮中央环保督察启动。

（二）环保督察对空气质量的影响

那么，中央环保督察能弥补政策执行的鸿沟，进而带来环境质量的显著改善吗？这个问题引发了学界的高度关注。从认识上看，存在一种普遍的观点倾向，即仅具有短期效应。在诸多学者看来，中央环保督察试图按照中央意图对地方政策执行进行纠偏，但其作为一种运动型治理机制，是在常规型治理之外运用的非常规治理手段，其纠偏效应往往是暂时的②。周雪光对运动型治理机制予以了深刻的阐述，指出其存在旨在应对国家一统体制与地方有效治理之间的矛盾，但由于这种矛盾是体制内生的，导致这种自上而下的权威性干预往往只具有短期的效应③。为此，一些学者从实证的角度对中央环保督察的效应进行了检验，但结论并不一致。以城市空气污染治理为例，王岭、刘相锋和熊艳经过实证检验，指出中央环保督察的确在短期内显著降低了空气污染④。涂正革发现中央环保督察改善了河北省的空气质量，且认为其具有可持续性⑤。与此同时，另有多项实证研究却表明，中央环保督察仅在短期内改善了空气质量，长期来看效果不显著⑥。此外，刘张立和吴建南的研究表明，与相邻非督察城市相比，中央环保督察并没有显著改善被督察城市的空气质量，但与不相邻的非督察城市相比，其改善效果也仅对部分空气污染物显著⑦。可见，对于中央环保督察的治理效果，尤其是其长期效应，还有待进一步地深入探索。

关于中央环保督察对空气质量的影响，本研究将其总结为三个关键问题：第一，中央环保督察会在短期内显著改善城市空气质量吗？这关乎中央环保督察的短期效果；第二，长期而言中央环保督察仍会显著改善城市空气质量吗？这关乎中央环保督察驱动下空气污染治理的长效性；第三，在何种城市情境中，中央环保督察对空气质量的长期改善效应更显著？这关乎督察效果长效性的情境基础。对这三方面的实证分析，本研究试图回应当前关于中央环保督察效应的争议，揭示出有助于保障中央环保督察长效性的情境条件，从而为完善中央环保督察制度提供更具建设性的对策思路。

三、变量、数据与方法

（一）变量与数据

各城市的空气质量以其AQI来予以测量，数据来源于中国研究数据服务平台（CNRDS）。为了区分中央环保督察对城市空气质量的短期和长期效应，本研究构造了两个应变量：一是2016年7-9月的AQI均值相比于去年同期的变化率（AQI_S），二是2016年7月到2017年3月AQI均值相比于去年同期的变化率（AQI_L），相应公式见段后。这样处理的原因有两方面：第一，由于空气质量变化存在明显的季节性，采用同期变化率比前后直接比较更为合理；第二，在第一轮中央环保督察中，第一批督察组进驻时间为2016年7月，而第三批督察组进驻时间则为2017年4月，两者间隔9个月。因此，本文用进驻后3个月的同期变化率反映短期效应，而用进驻后9个月的同期变化率反映长期效应。

中央环保督察是本研究关注的政策处理变量。具体而言，本研究仅将第一批（2016年7-8月）被中央督察的8个省份的所有城市作为处理组，赋值为1，而将截至2017年4月（第三批督察组进驻）尚未被督察的15个省份的城市作为控制组，赋值为0。由此，本研究的初始样本中剔除了中央环保督察试点的河北省以及第二批被督察的7个省所辖的城市。为了确保处理组和控制组的可比较性，在数据预处理阶段将进一步对其进行匹配。

城市情境的差别体现在诸多维度，包含了地理、政治、经济、社会等各方面。鉴于以往研究，本研究试图通过四类因素来反映城市情境：一是地理环境因素，包括城市空气质量、城市地理位置。比如，中央环保督察对空气质量的影响，可能会受到城市原本空气质量水平的调节，也可能会在东、中、西三个区域呈现出差异性；二是经济社会因素，包括经济发展水平、城市人口规模、产业结构；三是环境规制要素，包括两类污染物的排放强度（工业二氧化硫、工业烟粉尘）。这两类污染物会影响空气质量，而其单位GDP的排放强度在一定程度上也反映了地方政府的环境规制能力；四是制度环境因素，包括一个城市的财政自主性、政府规模以及两位主要领导人（书记与市长）的任期情况。研究表明，财政自主程度，即地方财政中支出与收入之比，会影响地方政府对环境政策的执行力度①。环境治理往往需要持续的、相当规模的财政投入。在面临财政缺口的状况下，地方政府倾向于策略性地使用财政资源，比如将其使用到更为关键的目标考核领域，以保证其收益的最大化。政府规模也可能影响环境政策的执行。政府规模的扩张可能是官僚追求自我利益的结果。伴随着组织臃肿、繁荣缛节，行政效能降低，腐败更容易滋生，阻碍了政策的执行。一项基于跨国面板数据的研究显示，政府规模的扩张会带来空气质量的降低②。但是，政府规模也在一定程度上反映其对经济社会发展的干预能力，因而政府规模的扩张也可能有助于其动员资源以实现特定的政策目标。此外，地方官员的频繁调动容易导致其采取短视行为，进而影响环境政策的执行效果③。因此，本研究将15年间（2001-2015年）各个城市书记、市长的平均任期作为情境变量纳入分析。对于中央环保督察而言，上述这些情境因素究竟会在其中发挥什么样的作用，仍有待进一步的探索。就数据来源而言，官员任期数据从学者蒋俊彦提供的官员数据库中获取并整理④，而其他数据均取自中国城市统计年鉴。表1呈现了所有变量的测量指标及其数据来源。