元治理视阈下中央环保督察制度的省思与完善

摘要：中央环保督察制度的生成逻辑包括“对常规型环保治理机制的矫正纠偏”和“对环境问责制度的弥补与强化”。前者与中央环保督察制运行程序下产生的动员压力一起指向“社会协同、公众参与”的特征；后者与中央环保督察制度组织架构下产生的问责压力一起指向“党委领导、政府负责”的特征。但从长远来看，在法治思维下，中央环保督察制度存在“行政权力过度依赖与长效机制缺位”“多元治理乏力”的弊端和困境。元治理通过对自组织的组织和对治理的治理，既倡导多元治理主体的依存与合作，又强调国家在治理中的主体地位，保留了政府的影响力。这与中央环保督察制度所践行的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的环境治理逻辑具有契合性。其对中央环保督察制度中的法治进程推进、政府角色重塑、治理模式协调等方面的优化提供了参考方向。

关键词：元治理；环境治理；中央环保督察；政府角色；治理责任

中图分类号：D912.6 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2022）01-0050-016

一、问题的提出

我国的环境治理政策自20世纪70年代初起步，随着环境问题的出现而不断推进发展。同时，在环境政策的指引下，中国也在实践中探索出了一条独具特色的环境治理道路。“八五”期间（1991—1995年），中央政府首次对全国环境执法情况进行例行检查，然而由于缺乏激励和监督机制，地方政府未能很好地响应中央的战略部署。①“九五”期间（1996—2000年），中央政府对环境污染实行了自上而下的治理。②但此时环保问责机制并不完善，导致治理效果大打折扣。“十五”期间（2001—2005年），全国范围内展开了整治违法排污企业的专项行动。①同样因为问责机制的不完善而导致治理的时效性差，治理效果不可持续。为解决上述问题，中央政府在“十一五”规划（2006—2010年）中建立了目标责任制，强调地方官员的治理责任，并设立了6个区域环保督查中心，对污染物排放进行监督。②然而，由于央地信息不对称，地方保护主义和环境监测数据造假的问题依然没有得到有力解决，环保大检查工作仍然存在“死角”。③为了加强地方政府保护环境的责任意识，“十二五”期间（2011—2015年），中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，明确建立了环保督察制度。④督察工作将以中央环境保护督察组对省、直辖市党委和政府及有关部门环保工作巡查的形式展开，并下沉至部分地市级党委政府部门。

通过梳理中国历次“五年计划”中环境治理政策的发展趋势，我们发现，为集中力量加强污染防治，解决地方政府对环保政策执行不力的难题，国家采取了一系列力度空前的措施。而中央环保督察⑤制度是我国环境治理中尤为重要的战略创新。中央环保督察试点首先在河北省展开。2016年1月4日，中央环境保护督察组督察河北省工作动员会的召开标志着中央环保督察工作正式拉开序幕。此后，中央环保督察组用两年的时间，陆续完成了其余省（市、区）的督察进驻和“回头看”的工作，并公布了相关督察情况：截至2018年12月6日，第一轮环保督察工作全面完成，督察组共受理群众举报（来电和来信）19万余件；累计责令整改9万余家，立案处罚3.3万家，罚款约17.7亿元；立案侦查1837件，拘留1558人；约谈党政领导干部18978人，问责18945人。⑥第二轮中央环保督察于2019年7月启动，截至2021年5月，第二轮第三批中央生态环境保护督察已全面完成督察进驻工作。在第二轮前三批的督察工作中，督察组共受理群众举报6.6万余件；累计责令整改2.2万家，立案处罚5474家，罚款约3.8亿元；立案侦查277件，拘留201人；约谈3428人，问责1182人。⑦

从以上督察和整改落实的数据可以看出，中央环保督察制度以最“严格”的姿态，通过严肃追责问责，切实落实政府属地环保责任。有学者通过内容分析法和双重差分法（DID）而量化的一系列数据展示了中央环保督察在环境治理领域取得的可观成绩。⑧首先，中央环保督察有利于地方环境治理由被动转向主动。我国环境治理绩效不理想的根本原因是现有的行政考核激励机制没有为地方政府执行中央环保任务提供足够的动力。⑨由于环境政策的实施往往以制约经济发展为代价，导致地方政府在落实环境政策时欠缺主动性。因此，中央政府把环境保护作为激励机制的优先考察要素显得尤为重要。而中央环保督察制度正是以其“刚硬”姿态表明了中央政府进行环境整改，重视环境利益的坚定决心。其次，有直接效应指数显示，中央环保督察制度有力推动了环保问责制的落实，并在一定程度上克服了传统环境治理因管理部门交叉、权责分配不明确、合作不充分而造成的环境治理障碍。①最后，通过一定程度的公众参与，中央环保督察点燃了公众对环保的热情，提高了公众的环保意识。

从推进生态治理体系和治理能力现代化的角度看，目前的环保督察制度还存在治理缺陷与法治困境。中央环保督察制度“集中力量办大事”，取得显著成效，却也面临着运动式治理下行政权力过度依赖和长效化机制不足等一系列质疑。中央展开督察的初衷在于提高基层环境治理能力，改善环境质量，回应人民群众对环境问题的关切，但督察过程中的强硬态度和铁腕手段会引来发展“阵痛”。简单粗暴的方法看似见效快，而从长远来看，在理性思维下，其不利于中央环保督察的常态化发展。“中央环保督察”的制度设计如何？作为环境治理的重要手段对于解决我国当前的环境问题是否有效、可行？该怎样推动其创新与优化？这些问题促使我们重新认识中央环保督察制度。

二、中央环保督察制度的缘起与本质特征

环保督察是上级党组织和政府为了加强环境保护工作，就贯彻落实生态文明建设和生态环境保护决策、环境保护法律法规、政策制度以及解决突出生态环境问题等方面，在特定的时间段，对特定的地区，对下级党委政府及有关部门和相关企业进行的监督和检查。②中央环保督察制度的诞生经历了三个阶段的演变：2014年之前，实行环境监管的“督企”阶段；2014年之后，实行环保综合督查的“督政”阶段；2016年以来，实行中央环保督察的“党政同责”阶段。③

（一）中央环保督察制度的生成逻辑

1.对常规型环保治理机制的矫正与“纠偏”

常规型治理机制是指公共职能部门（政府）在正式的法律制度框架内依法履行职责，按照规定行使权力，解决各种社会问题。④在环境治理方面，我国政府将自上而下、多层级权力配置的行政管理体制应用为上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的环境保护目标责任制。⑤有学者将这种政府主导的环境治理方式类型化为“政府主导型环境保护”。⑥还有学者从控制权理论的角度，用“委托-代理”的关系来解析我国环保领域中各政府部门之间的权力关系：中央政府作为委托方拥有环境制度、政策和目标设定及考核评估的最终权威，其主要承担监督职责，并向地方政府提供技术援助。地方政府负责执行中央部署的环境政策，俗称代理方。⑦以上“委托-代理”的模型可以用作解释常规环境治理机制的基本框架。这种“委托-代理”模式中的困境是造成地方环境治理失败的直接原因，主要表现在两个方面：地方保护主义和数据信息造假。首先地方保护主义是地方环境治理的主要障碍。基层政府为了GDP增长而优先选择经济发展的任务，允许重污染企业非法建造工厂或生产、排污，而忽视环境保护的目标。其次数据质量是环境治理面临的重要挑战，政府和企业利用技术上的不确定性来操纵环境监测数据的行为也屡见不鲜。信息不对称使得“上传下达、令行禁止”的图景变为“上有政策、下有对策”的中央政府与基层政府之间的信息博弈。⑧当中央政府认为常规型治理机制难以实现有效治理时，不再仅仅只是通过传统科层机构开展环保工作，而是动用运动型治理机制，即“以非常规手段（政治动员）在短时间内调动大量资源，针对重点问题和重点领域进行集中治理”。①中央环保督察的成员都是党政机关重点部门的重要干部，同时他们拥有前所未有的权力，除了对污染企业进行检查外，还对被检查地区的党政主要领导进行监督，这可以有效克服地方保护主义。综上，中央环保督察就是以传统的官僚体制和既有的科层体制为基础，又超越上述常态化的“命令-控制”和“委托-代理”式的科层管理之外的一种运动式治理形式。

2.对环境问责制度的弥补与强化

环境保护是典型的公共事务，是政府的主要职责之一，许多国家都对政府的环境保护职责作出了规定。②而环境问责制作为监督和规范政府行为的手段，是确保和促使其积极履行环保责任的倒逼机制。我国《环境保护法》以及2006年实施的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》都明确规定了地方各级政府的环境治理责任，并以环保问责的形式作出明确规定。如《环境保护法》第四条和第六条分别规定了“保护环境是国家的基本国策”“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。同时《环境保护法》第二十七条又规定了“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督”。概言之，我国环境保护工作中对政府进行责任追究的制度呈现两个特点：其一，问责对象范围过于狭窄，以强调政府责任为主；其二，问责方式以政府内部的行政处分为主，以人大的质询、罢免和司法部门的行政诉讼、检查监督为辅。

中共中央、国务院2015年陆续出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）、《生态文明体制改革整体方案》等明确提出了各级党委和政府负责各区域内的生态文明建设，落实地方党委和政府领导干部生态文明建设一岗双责的制度。“党政同责”将党委纳入环保问责对象的范围，同时建立了党委主导的问责机制。在我国政治体制中，相比政府部门，党委往往是享有最终决策权的一方。③“我国重大环境问题，很多时候是由于地方各级党委决策失职渎职等非由环境监管者一方所决定的原因造成的。”④这也折射出抛开党委仅强调政府责任的权责不一致的问题。从法治的角度看，有权利就应该有相应的义务，有权力就应该承担相应的责任。⑤如若党委在决策制定过程中缺乏对环境影响的应有考虑，作出违背自然规律的环境决策，这会对环境造成直接或间接的破坏，所以，环境问责也要“追根溯源”。我国实行党管干部的人事制度，“党政同责”将环保任务转化为政治责任和绩效责任，并与党政领导干部的仕途挂钩，相较于其他问责方式，显得更为有力。因此以“党政同责”为核心的中央环保督察制度，不仅拓展了环境问责的对象范围，还突破了问责方式，增强了责任追究的力度。

（二）中央环保督察制度的运行机制

中央环保督察的运行机制（见图1）可以拆分为组织载体和运行程序两部分。中央环保督察组经中央授权由省部级领导同志和生态环境部现职领导组成，通过召开工作动员会的方式进驻到各省市进行检查与监督。为了做好迎检工作，省级会成立由省委书记和省长牵头的迎检工作领导小组，其下设有由副省长担任组长的协调联络小组。而综合、资料、信访、联络、宣传和后勤等专项小组则具体负责各自职责内操作层面的事物。并向省委书记、省长汇报有关情况。中央环保督察坚持问题导向，其首要任务是发现并解决突出生态环境问题，动真碰硬，判断督察组是否有效履职的主要指标之一便是问题是否查找得及时、准确、全面。①督察组将监察中发现的问题上报至国务院和党中央，经批准后向被督察的地方党委、政府进行反馈，并负责规范后续整改工作。督察进驻结束后，中央环保督察组采用“回头看”的形式督促地方按照中央批准的既定目标进行整改。

（三）中央环保督察制度的特征：双重面向

1.问责压力下的党委领导、政府负责面向

从中央环保督察的组织架构上看，无论是中央层面的环保督察组还是地方层面的迎检工作领导小组和协调联络组，都是由行政区域内的党政主要领导以及环保部门主要领导担任负责人。与以往常规型环境保护目标责任制相比，中央环保督察注重加强党对生态环境工作的领导，加强中央对地方代理人的管控。中央环保督察组承担着更聚焦更明确的环境治理问题和目标任务。其督察的对象重点是省级党委和政府及有关部门，延伸至地市级党委政府及问题突出的县级党委政府。督察内容重点了解党委和政府贯彻国家环保政策、落实环保主体责任的情况。中央政府利用其权威、强大的政治压力和强制性措施，培养地方官员环境保护责任感，既推进具体环境问题整改，也严格追究生态环境损害责任。问责范围不仅包括环保系统内部人员，还包括地方党政。面对环保督察的问责压力和警示震慑，为了降低被问责的风险，地方政府不得不快速作出回应，党政部门不得不强化组织领导，发挥权威优势，协调和整合资源效能，这一过程本身就暗示着党政环境治理责任的回归。