基层“减负”与治理：根源性因素探讨

摘要：近年来，基层负担一直影响着基层公务员干事创业的积极性，困扰着基层治理能力的提升，中央给予高度重视，多措并举高位推动基层“减负”。在理论上，对基层负担的根源性研究主要集中于压力型体制理论，但因其研究的单向性、不可倒推性掩盖了基层负担过重的多重原因之贡献，最终引发人们对基层负担的片面性认知，不能得出基层负担必然由压力型体制所致的唯一性结论。因此，需要重新考量现阶段基层负担的制度性根源，创新对基层负担的全新认识，补充和完善压力型体制理论。基于对我国3个省乡镇街道的随机抽样，采用“扎根理论”进行质性研究，最终发现，导致基层负担的原因已远远超越于压力型体制理论的解释框架，受到组织体制机制中“上级权力，下级权力，职责规范和督考机制”等多重变量的共同影响，需要采用多元并举的治理举措为基层“减负”。研究贡献在于，开发和构建了我国现阶段基层负担的研究框架模型，完善和补充了压力型体制理论，提出了在组织管理之中基层负担的指标性价值。

关键词：基层公务员;基层负担;基层“减负”;形式主义;压力型体制

中图分类号：D261.3文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）02-0032-012

一、基层负担的政策规制与问题提出

“很长一段时间里，基层干部被反弹回潮的文山会海、过度留痕的‘痕迹管理’、花样繁多的督查检查消耗了大量精力。迎不完的检查，写不完的材料，填不完的表格。”①负担重、压力大、负荷高已成为基层公务员的真实写照，为此，中央给予高度重视，连续出台多项指导性意见高位推动基层治理改革。2018 年10 月中共中央办公厅下发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，明确指出，要明晰督查、检查、考核的范围、内容、标准来减轻基层的超负荷问题，如“名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，地方和基层应接不暇、不堪重负，干部群众反映强烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害党群干群关系”中共中央办公厅：《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，《人民日报》，2018年10月10日第2版。。之后，2019年中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中共中央办公厅：《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，人民出版社2019年版，第21页。。2020年中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》中共中央办公厅：《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，人民出版社2020年版，第34页。。基层负担已成为制约当前我国基层公务员发挥重要作用的障碍性因素，在理论上关于基层负担的根源性因素探讨近年来也逐渐增多，但到底哪些因素是基层负担的根源，还未有具备说服力的清晰答案。

二、基层负担根源的主流研究和扩展：一个文献梳理

基层负担并非基层的新生问题，早在20世纪90年代已经出现，以荣敬本教授提出的压力型体制最具有代表性，他指出“压力型”体制是 “一级政治组织 （ 县、乡） 为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版1998年版，第28页。，其核心在于上级对下级的硬性指标要求。在过去20多年间，压力型体制已成为基层压力的主流解释理论，即在利益动机和争夺利益等双重因素调节的影响下，上级将压力通过指标工具让下级感到压力，使得完成指标成为下级压力的主要来源荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版1998年版，第28页。。第一，上级利益，“改革开放以来，随着中央的放权让利，地方的利益在制度上被承认下来，地方的利益意识增强了”;第二，上级竞争，“地方利益主体运用各种手段从上级那里取得政策上的优惠以及资金、物质的支援，这样就出现了各级地方政府争政策和资源的竞争场面”;第三，下级利益，“县委的中心任务是实现经济赶超，同时完成计划生育、社会治安这两项硬性任务以及其他每年下派的重点工作”;荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版1998年版，第29页。第四，指标任务，在指标管理中，涉及四个阶段运行过程：指标、任务的确定，指标、任务的派发，指标、任务的完成，指标、任务完成的评价。

随着时代变迁，当前我国社会矛盾发生变化，“矛盾的源头复杂化、社会化和相对集中，矛盾的内容相关性和叠加性，社会矛盾不仅表现为数量和类型的提升，而且还表现为规模的扩大、范围的扩展、类别的交织和风险的叠增”彭辉：《市域社会治理主体多元化路径探索》，《上海法学研究》集刊（2020年第4卷，总第28卷）——中共上海市长宁区委政法委文集，上海市法学会，2020年第7期。。作为基层政府也面临着众多新问题，新现象和新事物，有学者发现压力型体制的解释力存在一定的局限性，不能很好地解释当前基层负担的根源性问题，于是从其他角度展开研究。第一，工作量的增大引发基层负担。胡颖廉、叶岚认为，在经济社会发达地区，市场主体数量较多，民众对于社会治理和公共服务的需求也日益多样化，公共服务内容的增多导致基层公务员撰文、开会、检查、调研、走访占据了大部分工作时间，使公务员工作负担增加胡颖廉、叶岚：《忙碌与焦虑——数据解读基层公务员群体》，《瞭望》，2014年第4期。。第二，职责的不规范导致基层负担。来自2013年中国社科院的一项调查显示郑建君：《身心共举，德行兼修——关于基层公务员心理状况的调查报告》，《光明日报》，2013年1月22日第15版。， “角色冲突”“角色模糊”和“角色超载”是基层公务员形式主义负担根源。李远丹认为，问责制度使得公务员工作负担增加，社会稳定、安全生产、计划生育、食品安全、环境保护等“一票否决”工作以及随时可能发生的突发事件，直接影响着他们的仕途乃至生计李远丹：《加快打通减负症结，迸发基层干事激情——对减轻基层工作负担的调查与分析》，《中国集体经济》，2020年第9期。。第三，考核缺乏科学性导致基层负担过重。2018年之后《半月谈》连篇累牍发表了“基层公务员之痛”专题报道剑指考核问题，引发基层强烈共鸣。

总之，现有研究已经发现压力型体制理论对基层负担的根源性探讨具有一定的局限性，压力型体制仅仅将基层压力根源限定在体制原因、组成要素、运行方式、产生影响等方面做探讨，把基层负担作为压力型体制的输出结果并给以描述阐释，缺乏对基层负担产生的充要性探讨，对基层负担是否必然由压力型体制产生缺乏更为深入论述。而现有研究试图加以补充和完善，但研究不够深入，多采用描述性、评论式的逻辑推演，没有更为深度的田野式、民族志实践挖掘，同时由于缺乏可供借鉴的基层负担理论成熟模型，致使原因推定较为主观，治理措施较为宏观，说服力较低。因此，本文尝试立足于组织和制度视角，借助扎根理论，着眼于不同主体及其关系，组织制度构建，权责科学配置等方面的内容对基层负担的根源进行整体性、系统化探究，并通过构建基层负担的理论模型，补充和完善压力型体制在基层负担方面解释力不足等问题，最后提出治理对策和建议。

三、质性研究：基于扎根理论的方法建构

作为传统基层压力的根源“压力型体制”是荣敬本教授到河南新密市县乡两级政府机构以及各政府职能部门进行调查研究的结果，运用的研究方法也是“扎根理论”的调查方法。本文也将从“扎根理论”出发，深入田野调研，基于深度访谈，将所获数据和案例利用三级编码提炼当前我国基层负担的深刻根源，最后提出治理对策。运用此研究方法，一是回应压力型体制的研究基础;二是回应时代变迁带来基层负担的新表现与根源。

（一）工作负担概念界定

对工作负担概念的界定，目前有三种观点：第一，以时间界限来定义工作负担，认为满时间负荷工作称为“满负荷”，超过日常工作时间工作称为“超负荷”，而超负荷工作就成为公务员的工作负担，王清（2019）将超负荷工作定义为“工作负担”，“手机 24 小时开机、节假日有事随叫随到、天天满负荷工作使得基层干部疲惫不堪。‘白加黑’‘996’成为基层公务员的工作标签。基层干部超负荷运转逐步成为一种常态”王清：《基层干部负荷沉重的治理机制》，《人民论坛》，2019年第34期。。第二，以超长工作时间定义工作负担。陈家刚、王敏对G省基层干部的问卷调查发现，基层干部日工作6-8小时的占2208%，8-10小时的人数最多，占到5801%，10-12小时占1169%，12小时以上的占823%，总体呈现倒U型结构。从日工作时间大于8小时的（包括8小时～10小时、10小时～12小时、≥12小时）来看，超过法定工作时间的基层干部人数占绝大多数，共7793%。从周工作时间来看，压力比较大的（包括6天和7天）约占37%，特别大的（7天）比例稍稍高于1/10。他们认为，基层干部要减负，尤其是要为那一部分工作压力特别大的基层干部减负，即日工作时间超过10小时，周工作时间超过7天的基础公务员陈家刚、王敏：《基层减负的清晰化治理——基于对G省基层干部的问卷调查》，《中共天津市委党校学报》，2020年第1期。。第三，以匹配关系定义工作负担。刘昕、曾琦认为，工作负担反映的是工作本身特性或任务的繁重程度等较重的工作要求与组织资源支持不匹配的矛盾情形，较为具体和明确刘昕、曾琦：《工作负担为何不一定削弱组织认同感？——基于工作负担和工作回报的响应面分析》，《经济与管理研究》，2021年第3期。。也就是说，工作要求与资源支持匹配的情形下，则不会有工作负担，反之，则会有工作负担。基于以上三种观点来考量，我们认为，工作负担是一个工作时间的概念，是一个超过身体正常负荷的超负荷状态，因此，可以根据将工作时间划分为正常工作时间，加班时间和超负荷工作时间的三个时间段，来定义工作负担，即工作时间处于超负荷工作时间的状态。

（二）研究思路和技术路线

第一，本研究的理论基础：行政管理效率原理即行政组织、行政权力、行政职责、行政分工等要素是影响一个行政组织效率和行政功能发挥的重要方面，对这些要素的有机整合，合理配置，科学设置，才能发挥出行政成员的积极性，使得行政组织效率最大化。第二，本研究的研究思路：基于“扎根”理论的基层探索，了解基层公务员的工作现状，工作内容、工作负担，以及分析产生负担的原因和根源。通过质性研究的编码方式，提炼基层公务员负担来源模型。基于基层公务员负担模型，提出基层“减负”对策。第三，本研究的技术路线：首先，设计访谈提纲，围绕调研对象，展开大范围深度访谈，对科级以上领导干部进行“一对一”访谈，对普通公务员进行“一对多”座谈;其次，利用Nvivo文本分析工具对访谈资料进行“开放、主轴和选择性”三级编码，提炼基层公务员负担的影响因素。

（三）研究抽样：素材的选取

本研究采用了概率抽样和非概率抽样相结合的抽样方法，对研究区域的选择采用了概率抽样，具体研究对象选择了随机抽样，即对笔者所在大学的MPA在校学生进行随机抽样，其对应的省份、地市、区县就是本研究确定的地区。首先，由于MPA学员中每年录取人数为200余人，地方公务员达到95%以上，在校学生有3届，遍布全国31个省份，我们根据随机抽样规则，在学生所覆盖的全国地域中，随机抽取了三个省份，即BJ省、HN省、ZJ省。其次，确定具体研究对象。本研究确定乡镇街道及其上级政府的公务员，因为根据“行政一致性原理”，乡镇街道的公务员要接受来自上级政府的指挥，工作负担有很多来自于上级政府。第三，对抽样的具体政府部门进行了非概率抽样（判断抽样）。将基层负担相对较重的一些部门作为研究对象部门，经过3次德尔菲技术后，对地方政府乡镇街道的党政办、经济办、社会办、治安办，垂直管理系统的公安派出所，上级政府中党政办、发改委、财政局、人力社保局等作为研究对象部门的意见较为一致。第四，利用2018、2019、2020年对MPA集中授课机会，与这些被抽样省份的同学建立联系，通过三地学生拥有的人际网络，充分调研这些部门和公务员。最后，我们选取了A、B、C三省6个区政府的乡镇街道和上级政府部门作为研究对象，在2019年11月开展了调查研究，调查形式包括座谈、访谈和调查问卷，座谈和访谈的对象集中于区、乡镇、街道的领导干部。在本研究中，我们分别走访了8个乡镇、7个街道办事处、3个区级政府部门，访谈189人，具体信息如下表1。