政府数据流动：方式、实践困境与协同治理

摘要：政府数据只有在全社会各层面充分流动之后其价值才能够最大程度地发掘。政府数据共享、开放和授权运营是当前我国制度确定的三种流动方式，在概念界定基础上从涉及主体及其关系、技术环境及其实现两个方面对三者的内涵进行辨析并分析它们在实践中各自面临的困境：政府数据共享的动力不足、协调成本高，政府数据开放有限、生态难以形成，政府数据授权运营尚未形成共识、探索承受压力，进一步剖析它们遭遇的共同困境是数据权属不清、层级之间相互掣肘和流动组织不成体系。针对未来发展，迫切需要落实制度协同、组织协同和功能协同，即协同确立政府数据权属为政府数据流动提供制度保障，以纵向协同联动横向协同为政府数据流动提供组织保障，协同推进三种流动方式确保政府数据流动成体系有区分。一个重要理论贡献是提出了一个政府数据确权思路，为后续开展政府数据确权研究提供了理论原型。

关键词：政府数据共享;政府数据开放;政府数据授权运营;数据确权;协同治理

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）03-0059-011

一、问题的提出

物联网、大数据、区块链、人工智能等新兴信息技术正在驱动经济、社会、治理整体联动的数字化转型。在这一转型过程中，数据是最为重要的驱动要素，而在全社会所有数据资源集合当中，政府数据的数量最多、范围最广、价值最高。政府数据有狭义和广义之分：狭义的政府数据是指“各级政府部门在依法履行职责过程中制作或者获取的、以一定形式记录和保存的各类数据资源”①;广义的政府数据也称为公共数据，不仅包括狭义的政府数据，还包括事业单位在履行公共管理和服务职能过程中产生和采集的数据上海市人民政府令：《上海市公共数据开放暂行办法》，2019年8月29日，https：//www.shanghai.gov.cn/nw48156/20200825/0001-48156_62825.html。。充分发挥政府数据经济、社会和治理价值的前提是政府数据在经济社会运行各环节中的有序流动，不仅包括在政府体系内部的流动，也包括政府数据离开政府体系进入市场和社会的流动。由于事业单位数据的权属关系与政府部门数据的权属关系不同，本文集中考察狭义层面政府数据的流动。

在我国当前实践中，政府数据流动的方式主要有三种：一是政府数据共享，即政府数据在政府体系内部不同部门、不同层级之间的流动;二是政府数据开放，即各级政府面向社会免费开放政府数据，属于政府数据向政府体系外部流动;三是政府数据授权运营，即政府授权一定主体通过市场化方式运营政府数据，促成外部主体的使用。三种政府数据流动方式显然不同，但是三种流动方式能够相互促进、相互支撑，并且在数据确权、数据质量、数据安全等方面面临相同障碍。有必要对三种政府数据流动方式进行系统性梳理和比较，在找到各自困境的基础上进一步深挖共性问题，探讨协同推进三种方式的路径，实现政府数据的高效有序流动。遗憾的是，从笔者检索文献结果来看，尚没有这方面的研究。因此，本文就以下三个问题进行研究：（1）政府数据共享、政府数据开放、政府数据授权运营三种流动方式在概念内涵上到底有什么区别？（2）三种流动方式在实践中分别面临什么困境，它们又共同遭遇哪些困境？（3）该如何化解各种困境，协同推进三种方式的政府数据流动？

二、相关研究述评

政府数据流动是指政府数据在权益和安全有效保障前提下，从一个地方或主体向另一个地方或主体的转移，旨在拓宽政府数据的使用范围，充分发挥其在经济发展、社会运行和政府治理中的价值。已有关于政府数据流动的研究可以分为数字空间和权属主体两类视角。

（一）数字空间视角下的政府数据流动研究

数字空间视角下的政府数据流动研究认为政府数据存在于数字设备、信息系统、网络平台中，推进政府数据流动实质是实现政府数据在数字空间中的流动。实现政府数据在政府部门之间的数据流动需要搭建能够实现数据相互调用的通道，如政务数据中台明承瀚、徐晓林、王少波：《政务数据中台：城市政务服务生态新动能》，《中国行政管理》，2020年第12期。。搭建政府数据开放共享平台需要连通各级各部门的政府办公内网、政府外部官网、政府内部数据库以及政府系统共建共享数据库赵树宽、孙彦明、张福俊等：《基于跨界融合的政府数据开放共享模型研究》，《图书情报工作》，2018年第6期。。为了实现企业数据与政府数据的融通使用，需要在有效平衡公共价值和商业目标的前提下，搭建公私合作的信息平台设施Bram Klievink， Nitesh Bharosa and Yao-Hua Tan， “The Collaborative Realization of Public Values and Business Goals： Governance and Infrastructure of Public-Private Information Platforms”，Government Information Quarterly， vol.33， no.1 （January 2016）， pp.67-79.。

在数据驱动成为政府数字化转型的关键要素背景下，实现政府数据在数字空间中有序流动成为建设数字政府的重要前提。黄璜基于曼纽尔·卡斯特尔的“流动空间”理论将数字空间中的数据流动自下而上划分为四个层次：（1）数字机器，指令集、算法与技术系统中的数据流动;（2）应用系统，组织业务应用逻辑中的数据流动;（3）数据网络，基于网络的应用系统之间的数据流动;（4）信息空间，线上空间与线下空间之间的数据流动黄璜：《对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架》，《南京社会科学》，2018年第2期。。基于此，政府数据治理也应围绕四个层次的数据流动展开。

（二）权属主体视角下的政府数据流动研究

权属主体视角下的政府数据流动认为每种政府数据都有对应的管理部门，流动中涉及的相关主体也应承担相应的责任。这类研究围绕收集和产生数据的政府部门如何将数据提供给其他政府部门使用，如何将其提供给市场主体和社会主体使用，以及如何解决流动过程中的权益和安全保障问题展开。如研究影响政府数据在不同部门之间共享（内部流动）的因素J. Ramon Gil-Garcia and Djoko Sigit Sayogo， “Government Inter-Organizational Information Sharing Initiatives： Understanding the Main Determinants of Success”， Government Information Quarterly， vol.33， no.3 （July 2016）， pp.572–582.，分析政府数据在部门之间共享面临的法治壁垒，包括权属障碍、权利义务关系紧张等张亚楠：《政府数据共享：内在要义、法治壁垒及其破解之道》，《理论探索》，2019年第5期。，考察政府数据开放（向外部流动）的利益相关者以及它们各自对政府数据开放持有的观点Felipe Gonzalez-Zapata and Richard Heeks， “The Multiple Meanings of Open Government Data： Understanding Different Stakeholders and their Perspectives”， Government Information Quarterly， vol.32， no.4 （October 2015）， pp.441-452.。还有研究结合具体的应用场景探讨政府数据在不同主体之间的流动。例如，文宏等在研究“健康码”这一政务服务创新时指出“健康码”实现了个人信息的数据化，推动了这些个人相关数据的跨领域、跨层级、跨部门流动文宏、林彬：《应急需求、技术赋能与政务服务创新——对“健康码”数据流转的考察》，《电子政务》，2021年第1期。。

由于政府数据流动涉及多元主体，其顺利实现需要多元主体参与，而多元主体参与需要相关主体达成共识、制定规则并能真正形成集体行动Olivia Benfeldt， John Stouby Persson and Sabine Madsen， “Data Governance as a Collective Action Problem”， Information Systems Frontiers， vol.22 （April 2020）， pp.299–313.。对于政府数据治理而言，一个核心问题是建立多元主体协同机制。叶战备在深入分析N市政府数据治理现状后指出，当前的现实推进逻辑是以权威为依托的等级制纵向协同，无法满足实际需要;应构建“结构—功能—机制”的协同逻辑，确保多元主体的积极有效参与叶战备：《政务数据治理的现实推进及其协同治理逻辑——以N市为例》，《中国行政管理》，2021年第6期。。建立多元主体协同机制需要从政府数据流动中政府、市场、社会间的关系着手，充分考虑不同主体的功用。如政府应发挥主导作用，履行战略制定、规则体系完善、市场监管等职能;企业应发挥技术和专业人才优势;公众要积极提出需求并及时提供反馈胡玉桃：《数字化转型视野下的地方政府数据协同治理》，《学习与实践》，2021年第6期。。

（三）已有文献评价

数字空间视角下的政府数据流动研究充分考虑了政府数据流动的技术环境和实现逻辑，但是大部分研究都没有结合具体的政府数据流动方式;有少量研究针对特定的政府数据流动方式展开，主要是政府数据共享或政府数据开放，但是没有研究对二者的实现逻辑进行比较。权属主体视角下的政府数据流动研究虽关注到了政府数据流动涉及的权益和安全保障问题，并指出建立多元主体协同机制的重要性和具体路径，而且提出要协同推进政府数据共享和政府数据开放，但是并没有系统比较政府数据开放和政府数据共享的差异。两类视角的研究对政府数据授权运营的关注都比较少，更没有全面比较这三种方式。在政府数据流动日益重要的背景下，有必要对三种流动方式进行深入比较分析，包括数字空间视角下的技术实现和权属主体视角下的权益和安全保障;同时，还需要深刻剖析它们面临的困境，尤其是共性问题，从而找出可行的突破路径。

三、政府数据三种流动方式的内涵辨析

2016年9月国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》将政务信息资源共享界定为“因履行职责需要使用其他政务部门政务信息资源和为其他政务部门提供政务信息资源的行为”。该文件中的信息资源包括文件、资料、图表和数据等各类信息资源，政府数据共享的内涵蕴含其中，即因履行职责需要使用其他政府部门数据和为其他政府部门提供政府数据的行为。2019年10月1日起施行的《上海市公共数据开放暂行办法》将公共数据开放界定为“公共管理和服务机构在公共数据范围内，面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务”。这里公共数据是指广义政府数据，狭义层面政府数据的开放内涵蕴含其中。2020年10月出台的《成都市公共数据运营服务管理办法》将公共数据运营界定为“经市政府授权的公共数据运营服务单位搭建公共数据运营服务平台，依法依规开展公共数据市场化服务的行为”。狭义层面政府数据的授权运营内涵也蕴含其中。三个定义从本质上区分了三种流动方式。为进一步理解和区分三者的内涵，本节从涉及主体及其关系、技术环境及其实现两个方面展开更为深入的辨析。

（一）涉及主体及其关系不同

政府数据共享是政府数据在政府体系内部的流动，涉及的主体是数据提供方、数据使用方和政府数据共享管理机构。其中，每个政府部门都有可能是数据提供方和数据使用方;政府数据共享管理机构一般是独立政府部门或事业单位。因此，政府数据共享主要涉及的主体是政府部门，推进政府数据共享关键是理清部门之间在共享中的关系、形成高效率协同机制。由于政府数据共享包括不同层级政府部门之间的数据共享，政府数据共享需要协调和处理的不仅是同级部门之间的横向协同关系，还包括不同层级部门之间的纵向协同关系张会平、宋晔琴：《政务服务数据协同治理水平的提升路径研究——基于TOE框架的组态分析》，《情报杂志》，2020年第10期。。

政府数据开放是政府数据向政府外部的流动，涉及的主体是数据提供方、数据利用方和政府数据开放管理机构。数据提供方是各政府部门;但是数据利用方是市场和社会主体，既包括企业，特别是信息技术公司，也包括高校、研究机构，还包括社区、公众郑磊：《开放政府数据研究：概念辨析、关键因素及其互动关系》，《中国行政管理》，2015年第11期。;政府数据开放管理部门同样是独立政府部门或事业单位，在同一地方一般与政府数据共享管理机构是同一个机构。与政府数据共享明显不同，政府数据开放涉及的主体非常多，主体之间的关系也更为松散，形成多元主体之间的协同需要考虑的因素也就更多。

政府数据授权运营也是政府数据向政府外部的流动，但是仅将政府数据提供给特定市场主体进行市场化运营，其他市场主体、社会机构和个人通过“可用不可见”的方式使用政府数据。涉及主体包括数据提供方、数据运营方、数据使用方和政府数据授权运营管理机构。数据提供方还是政府部门;数据运营方是获得授权的市场主体;数据使用方包括市场和社会主体;政府数据授权运营管理机构在同一地方也应与政府数据共享管理机构和政府数据开放管理机构是同一个机构。与政府数据开放的免费使用不同，政府数据授权运营的数据使用方需要支付费用才能够使用政府数据，因此主体之间有直接的经济利益关联。

（二）技术环境及其实现不同

技术环境及其实现首先需要考虑平台的数据范围，三种流动方式在这方面是不同的。《政务信息资源共享管理暂行办法》规定“以共享为原则、不共享为例外”。推进政府数据共享是尽可能地推进政府数据在部门间使用，而且没有严格地将国家秘密、商业秘密、个人隐私排除在外;政府数据开放政策并没有规定“以开放为原则、不开放为例外”，而是强调安全可控，同时明确要求不能涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私;政府数据授权运营同样强调要以安全可控为前提，而不是最大范围地进行市场化运营，但是会涉及商业秘密、个人隐私。