行业协会商会与政府共治的多元模式及其适用性

摘要：促进行业发展、建立规范的市场经济秩序，需要积极推进行业协会商会与政府共同治理，但是学界尚未对政会共治给予足够关注。借鉴网络模式理论，政会共治可以划分为配合型共治、协作型共治和合作型共治三种模式。对S市A协会的实证研究发现，不同模式在存续时间、目标和前景、结构性联系、正式性、回报和风险等方面存在显著差异，适用于不同情境。政会共治离不开特定的制度条件和互动条件，资源依赖程度、互动规则完备性、利益预期和策略能力共同形塑共治模式。政会共治多元模式的提出有助于理解共治实践的复杂性和多样性，能为在脱钩改革后建立良性互动的政会关系提供有益借鉴。

关键词：政会共治;多元模式;配合;协作;合作

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）04-0087-008

一、问题提出

一个健全的市场体系和市场运行机制，离不开行业协会商会①。作为“组织化的私序”，行业协会商会不仅可以通过发挥行业自律、协调、代表、服务等功能有效弥补政府作为“公序”进行市场、行业和社会治理的不足②，还可以在诸多方面与政府形成共治。然而，从改革开放后的情况看，我国行业协会商会与政府共治（以下简称“政会共治”）的历程并不长。在2005年政会“四脱钩”③改革之前，行业协会商会总体上对政府具有较强的依附性，虽然政会之间存在诸多互动，但严格意义上的共治并不普遍。2013年底，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，要求构建新型的政府与社会关系，随后社会组织管理体制改革启动，行业协会商会等社会组织的自主空间日益增大，行动能力有所增强Jing Yijia，“Between Control and Empowerment： Governmental Strategies of Nonprofit Development in China”，Asian Studies Review， vol.39， no.4（2015）， pp.589-608.。在这一背景下，新一轮政会脱钩改革于2015年启动。此轮脱钩改革旨在切断行政机关与行业协会商会之间的利益链条，建立新型管理体制和运行机制，以促进和引导行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展中共中央办公厅、国务院办公厅：《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，《中国政府网》，2015年7月8日，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/08/content_2894118.htm。。2019年，政会脱钩改革全面推开国家发展改革委、民政部、中央组织部等：《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，《中国政府网》，2019年6月14日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/17/content_5400947.htm。，到2020年底，共有728家全国性行业协会商会和67491家地方性行业协会商会基本完成脱钩，完成率分别为92%和96%国务院新闻办公室：《国务院新闻办就民政事业改革发展情况举行发布会 》，《中国政府网》，2021年2月24日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-02/24/content_5588702.htm。。

脱钩改革重建了政会关系，当前，行业协会商会总体上不再依附于政府，而是回归其社会团体法人属性，这为政会共治提供了基本前提。那么，行业协会商会如何与政府共治？当前的共治情况如何？学界虽然一直关注政会关系发展且大多数研究体现了政会关系所呈现的从“强国家-弱社会”向“共强共治”变迁的趋向张冉、楼鑫鑫：《中国行业协会研究热点与展望：基于知识图谱的分析》，《治理研究》，2021年第1期。 ，但是鲜有研究专门讨论政会共治问题。为数不多的对行业协会商会参与行业治理、社会治理的研究主要关注协会商会的功能领域以及它们与政府互动的意义，同样没有讨论政会共治的具体过程和形式。鉴于此，本文拟聚焦于脱钩改革后的政会共治这一议题，基于网络模式理论建立政会共治多元模式的分析框架，并以S市A协会为案例呈现政会共治的丰富实践。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

政会共治研究主要存在于两大领域：一是政会关系研究，此领域的研究一向围绕政会关系模式和协会商会在其中的角色进行;二是协会商会在实施具体职能中与政府的关系研究，具体包括协会商会参与行业治理、社会治理和参与新冠疫情防控等内容。

政会关系研究主要存在两种研究取向郁建兴、宋晓清：《商会组织治理的新分析框架及其应用》，《中国行政管理》，2009年第4期。，前者侧重于讨论行业协会商会在减少交易成本中的意义和作为一种俱乐部组织的基本属性;后者主要在国家与社会两分的框架中探讨协会商会与政府的关系模式，并形成了多元主义Gordon White，“Prospects for Civil Society in China： A Case Study of Xiaoshan City”， The Australian Journal Chinese Affairs， no.29 （Jan.， 1993），pp.63-87.、法团主义Jonathan Unger，“Chinese Association， Civil Society， and State Corporatism： Disputed Terrain”， in Association and the Chinese State： Contested Spaces， New York： M.E.Sharpe，  2008，pp.1-13.和依附主义John  Lucas，“The Politics of Business Associations in the Developing World”， The Journal of Developing Areas， vol.32， no.1 （1997）， pp.71-96.三种研究进路。脱钩改革后的政会关系发生重大变化，相关研究因而不再执着于“主义”之争，而是出现务实倾向。从整体上看，脱钩改革改变了国家对行业协会商会的“行政领导”模式卢向东：《“控制-功能”关系视角下行业协会商会脱钩改革》，《国家行政学院学报》，2017年第5期。，使政会关系呈现新特征，既有研究将其概括为政治领导与合作共治并进马长俊：《解构与重构：行业协会商会脱钩改革的政会关系变迁研究》，《行政管理改革》，2020年第2期。、政会共生罗文恩、王利君：《从内嵌到共生：后脱钩时代政府与行业协会关系新框架》，《治理研究》，2020年第1期。和多元合作徐晞、吕晓琳、陆锦琳：《“后脱钩时代”政会关系重构——基于纺织业案例研究》，《东南学术》，2018年第4期。。这些研究关注到脱钩后的政会关系变化，但对合作、共治、共生等概念及其相互关系缺乏讨论，难以揭示政会互动的类型差异。

功能研究较早关注到行业协会商会在环境治理、安全生产管理和劳资关系协商等领域发挥的重要作用周俊、郁建兴：《行业组织参与社会管理：基于温州商会的研究》，《中共宁波市委党校学报》，2009年第3期。，近年来，协会商会在社会治理中的作用受到重视，相关研究日渐增多。对自愿性环境治理的研究表明，与政府环境计划和目标相一致的项目宗旨，获得政府对自愿性环境治理项目的支持，是行业协会商会在环境治理中成功发挥作用的基础性因素张建民、何宾：《行业协会提升自愿性环境治理绩效的理论框架与国际实践》，《治理研究》，2021年第1期。。一项对温州市行业协会商会参与社会治理的研究提出，协会商会在参与社会治理中会与政府产生互动，并形成参与社会共治的协同机制沈永东、应新安：《行业协会商会参与社会治理的多元路径分析》，《治理研究》，2020年第1期。。对浙江省新冠疫情防控的研究发现，协会商会在疫情防控的不同阶段发挥着协助政府的作用，具体体现为上报疫情信息协助决策、宣传政策、协调政策落实等郁建兴、吴昊岱、沈永东：《在公共危机治理中反思行业协会商会作用——会员逻辑、影响逻辑与公共逻辑的多重视角分析》，《上海行政学院学报》，2020年第6期。。

从既有文献中可以看到，对政会共治的关注常常嵌入在政会关系和行业协会商会职能研究之中，专门性讨论相对较少。政会关系研究为理解政会共治的原因和形式提供了理论支撑，但基本不涉及对具体共治过程的讨论。对行业协会商会的职能研究更多强调政会共治的必要性和政府支持对于协会商会履职的意义，同样缺乏对共治的具体分析。从总体上看，目前学界对政会共治问题虽已有所关注，但仍留有较大的讨论空间。

（二）分析框架：政会共治的三种模式

共治是指多元主体共同实施治理，可以发生在公共管理的全过程之中。政府与社会的共治（以下简称“政社共治”）一向是公共管理学界关注的问题，既有研究中不乏富有影响力的讨论，其中Brown和Keast的观点广为引用。2003年，Brown和Keast在研究社区和公众与政府的接触中提出，网络治理的安排提供了多种选择、结构和潜在的产出，因此需要探索和分析如何定制政府与社区之间的联结，以使其满足内在效益最大化需求。他们在文章中提出了三种网络模式：配合型网络（Cooperation networks）、协作型网络（Coordination networks）和合作型网络（Collaboration networks）Kerry Brown and Robyn Keast，“Citizen-Government Engagement： Community Connection Through Networked Arrangements”，Asian Journal of Public Administration，vol.25， no.1（2003）， pp.107-131.。2013年，Jesse和lnes等人在一篇公共管理网络研究的回顾性文献中提出，大量研究表明不同个体或机构之间的互动具有特定形式，互动是一种连续谱，覆盖从围绕特定任务的短期性志愿配合行动到处理棘手问题或复杂议题的长期性关系和承诺，不同类型的互动之间存在重要区分，涉及分权、资源和决策等内容，每一种类型都仅适合于特定的任务和挑战。该研究基于大量文献总结出三种最被认可的网络关系——志愿性配合行动、更为正式的协作行动和长期整合型合作行动Jesse D.Lecy，Ines A.Mergel and Hans Peter Schmitz，“Networks in Public Administration： Current sScholarship in Review”， Public Management Review， Taylor & Francis Journals， vol.16， no.5（2014）， pp.643-665.，这与Brown和Keast的观点高度一致。

网络模式理论为理解政会共治提供了思路。一方面，政会共治是指政府与行业协会商会的共同治理，属于政社共治的具体领域，遵循政社共治的一般原理;另一方面，新一轮政会脱钩改革对行业协会商会所处的制度环境带来根本性影响，政会关系被极大重塑，协会商会不再依附于政府，建立在平等主体关系上的政会共治越来越成为一种常见现象，并且共治方式主要取决于共治事项的性质和内容，而非协会商会与政府的亲密程度，这使应用网络模式理论分析政会共治模式具有坚实的现实基础。基于此，本文借鉴网络模式理论，将政会共治模式划分为配合型、协作型和合作型三种类型，并从持续性、目标和远景、结构性联系、正式性、风险与回报五个方面讨论各模式的基本特征。持续性是指政会共治持续时间的长短;目标和远景是指政会双方是否形成了共同目标、是否有对组织变革的预期;结构性联系是指政会双方在共治中的联结方式和关系紧密程度;正式性是指以契约、协议等制度化的方式实施共治;风险与回报是指政会双方在共治中可能获得的收益和面临的损失。

三、实证检验：S市A协会与政府的共治及其特征

（一）案例选择与数据收集

A协会成立于2006年，是S市的市级行业协会，主要从事洁净室内空气、洁净生产环境和公共场所空气净化的研发、生产和检测等工作，拥有会员企业500多家，会员覆盖率超过90%，共有20位专职工作人员。在近二十年的发展中，A协会凭借专业能力和治理绩效获得了政府认可，曾荣获全国巾帼文明岗集体称号和S市先进社会组织等多项荣誉，当前为S市5A级社会组织。之所以将A协会作为案例，主要是因为A协会在政会共治方面具有较强的典型性： A协会在新冠疫情防控、行业人才培训、行业标准制定、行业平台建设和规划编制等多个领域与S市政府部门存在不同程度的共治关系，经由分析可以发现，三种政会共治模式同时存在于A协会，并且都有较为鲜明的特征。

为深入了解A协会与政府共治的情况，一名研究人员从2021年10月开始到A协会实习至今，主要工作为参与协会的规划研讨与撰写、协助推进各类项目实施。围绕协会与政府关系、双方共治的具体事项和详细过程，研究人员对秘书长、副秘书长、部门主任等协会主要负责人和协会项目的政府方面联系人进行了深度访谈。此外，研究文献和协会官网、内刊和媒体报道也为本研究提供了丰富的二手资料。研究者对多种来源的信息进行了交叉分析，以保证研究的可靠性。