总体国家安全观下的生态安全：风险感知、形态进化与系统治理

摘要：作为一种新的安全要素，生态安全是总体国家安全的重要组成部分，是审视生态系统完整性与人类可持续生存之间复杂连接的重要窗口，也是其他安全的重要前提和基础。工业化、城市化快速发展的同时，亦预埋了生态退化、气候变暖、土壤污染、核与辐射污染所引致的多重风险，给生态安全带来巨大挑战。在总体国家安全体系中，生态安全是人本政治的具体化，因而被赋予了更多的政治注意力。应对生态安全中的不确定性风险，“兜底性”治理是维护生态安全的基础。除了筑牢生态安全底线外，还应从更高层面的“引领性”思维出发，强化生态安全相比于其他安全的优先性，并做到“防患于未然”。实现生态安全“兜底性”形态向“引领性”形态的进化，需要从审视国家间关系、中央与地方关系、国家与社会关系等宏观结构性因素出发，将警惕生态殖民主义，促进中央环保督察常态化、“在地化”，发展威权式环境民主主义作为重要抓手。

关键词：总体国家安全观;生态安全;风险感知;形态进化;系统治理

中图分类号：X32文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）05-0073-010

党的十八大以来，国际国内各种高度不确定性风险给我国国家安全带来严峻考验，国家安全成为党和政府的重要议题，被提升到新的战略高度。同时，立足于安全问题的系统性、复合性、开放性等特征和对安全形势变化的考量，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出，要“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。①作为一个科学、完整的理论体系，总体国家安全观是新时期国家安全治理的重要指导思想，是对国家安全的组成要素、要素之间的联系、国家安全机制等一系列关涉国家安全重大问题的深刻认识，是我国应对国家安全新风险、新挑战的有力武器。

“贯彻落实总体国家安全观，必须……既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。”中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第58页。随着环境保护浪潮的高涨以及我国环境问题的日益严峻，生态安全被提升到更高的战略高度，成为国家安全的重要组成部分。生态安全是指一个国家赖以生存和发展的空气、水、土地、林草、动植物种等生态资本免于或少于被污染、破坏与威胁的状态。在总体国家安全建设中，生态安全与经济安全、政治安全、社会安全等重大议题紧密关联、相互作用、相互影响。“绿水青山就是金山银山”习近平：《论坚持人与自然和谐共生》，中央文献出版社2022年版，第40页。，以“良好生态”为要素的生态生产力必将持续激发绿色发展的潜力，成为经济安全的重要支撑。反之，生态破坏、环境污染和资源枯竭必然削弱经济可持续发展的支撑能力;“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题”习近平：《论坚持人与自然和谐共生》，中央文献出版社2022年版，第8页。，以“良好生态”为底色的“绿色政治”能够推动国家的长治久安，成为政治安全的根本依托。反之，如果生态承载力满足不了人民的美好生活需要，环境难民就有可能大量产生，就会引发社会动荡和政治不稳定。

生态安全话语中某些更富于雄心的论点，对传统的安全对象、领土性防御的概念本身、可用于保障公民与生态系统安全的方法等，都提出了根本性挑战。罗宾·艾克斯利：《绿色国家：重思民主与主权》，郇庆治译，山东大学出版社2012年版，第188页。在“大安全”时代，对生态安全这一新兴议题进行重新审视和系统解读是一个非常重要且紧迫的研究课题。当前，学界对生态安全的研究积累了较多有益成果，为我们审视生态安全提供了重要基础。然而，生态安全是自然科学和社会科学的交叉议题。当前，不少研究成果都聚焦于自然科学领域，通过对生态安全不同要素、维度的指标赋值或者进行模型分析，以此评价生态安全现状。然而，在哲学社会科学领域，总体国家安全观视域下关于生态安全研究的理论化成果较少，且总体表现出生态安全与总体国家安全研究相分离的特征。实际上，生态安全的达成并不是“孤立”的行动，而是被嵌入特定的政治、经济、社会、文化等系统之中。将生态安全纳入总体国家安全体系，并将之作为总体国家安全极其重要的一个组成部分，不仅彰显了党中央对国家安全形势和规律的精准把握，而且也开启了生态安全建设的新征程。因此，在总体国家安全观下审视生态安全的风险演化、形态分析与路径推进是一项极其重要的议题。但是，目前中国学界对此却没有给予充分的回应，这将极大限制理论界、实务界对生态形势的理性研判，并影响总体国家安全建设的进程。那么，生态安全风险包括哪些？生态安全为何需要从“兜底性”向“引领性”形态的转化？“引领性”形态的生态安全究竟如何实现？这些问题的学理剖析对于驱散生态安全的“认知迷雾”，构筑生态环境治理的“强基”，进而有效维护总体国家安全，具有十分重要的理论和现实意义。

一、从“隐性”到“显性”：生态安全的风险感知

当前，伴随经济社会的长期高速发展，生态环境保护根源性、结构性和演化性压力依然处于高位。化解生态风险、维护生态安全并不只是主观的臆断，而是来自经验事实的体察。生态环境部部长黄润秋在2022年全国生态环境保护工作会议上指出：“从‘坚决打好’到‘深入打好’，意味着污染防治触及的矛盾问题层次更深、领域更广，要求也更高，减污与降碳、城市与农村、PM2.5和臭氧、水环境治理与水生态保护、新污染物治理与传统污染物防治等工作交织，问题更加复杂，难度和挑战前所未有。”黄润秋：《凝心聚力 稳中求进 不断开创生态环境保护新局面——在2022年全国生态环境保护工作会议上的工作报告》，2022年1月7日，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202201/t20220114_967163.shtml。由此可见，现实中至关紧要的生态要素仍在恶化。然而，受“有限任期”“激励错置”“发展主义”等多重因素的影响，政府在生态领域的表现过于被动，即注重“消极”生态的边界防守和底线管控，这种对边界和底线的捍卫实则是一种“灭火式”“摆平式”的生态危机事后处置策略。这样一来，不少生态破坏和环境污染继续堆积于那些不大容易挑战政府决策与行动的“隐性地带”。因此，强化政府对于这些隐性风险治理的动力和优先级，推动生态风险从“隐性”向“显性”转化，对于推动生态治理“积极”好目标的实现至关重要。

（一）生态退化

近年来，生态退化问题在全球范围内十分严峻。联合国环境规划署（UNEP）和联合国粮食与农业组织（FAO）发布的一份最新报告指出，人类所使用的服务量，已是自然可持续提供的服务量的1.6倍，自然环境退化已经影响了约32亿人（占世界人口的40%）的福祉。张梦然：《自然环境退化已影响约32亿人，联合国敦促——大力恢复生态以应对气候与生物多样性危机》，《科技日报》，2021年6月4日第4版。在我国，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间面积的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%。鄂竟平：《提升生态系统质量和稳定性》，《人民日报》，2021年1月8日第9版。生态脆弱区生态系统结构稳定性较差，波动性强，抗干扰能力弱，产生了水土流失、荒漠化、石漠化、土地侵蚀、土壤盐碱化、森林破坏、湿地萎缩等多种退化类型。此外，生态脆弱区大多位于老少边穷地区，无序垦荒、超载放牧、滥砍滥伐以及过度开发等不当的人为因素都有可能加剧生态风险的持久性、累积性与不可逆性，并使得植被退化、水土流失等单个生态问题演变为生态系统服务功能逐渐降低、脆弱性日趋增强等整体性生态问题。

（二）气候变暖

最近数十年，全球面临着严峻的气候变暖问题。世界气象组织发布的《2021年全球气候状况报告》显示，2021年全球平均气温（1月至9月）比1850至1900年高出约1.09摄氏度，被世界气象组织列为全球有记录以来第六个或第七个最温暖的年份;2020年全球温室气体浓度已达到新高，而这种增长在2021年仍在继续。《第26届联合国气候变化大会开幕 2021年全球气候状况报告发布》，央视网，2021年11月1日，https：//news.cctv.com/2021/11/01/ARTIKvdZ1mqCaJThUtw8P8zw211101.shtml。我国气候持续变暖的趋势也较为明显，《中国气候公报（2021年）》指出，2021年，全国平均气温10.53℃，较常年偏高1.0℃，为1951年以来历史最高;从空间分布看，全国大部分地区气温高于常年。中国气象局国家气候中心编著：《中国气候公报（2021）》，第3页。气候变暖的潜在风险依然不容忽视，尤其我国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，升温速率高于同期全球平均水平，中国气象局：《2021年中国气候变化蓝皮书发布 专家从气候系统多圈层解析蓝皮书》，2021年8月5日，http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202108//t20210805_582404.html。在经济因素和生态因素的多重叠加之下，气候变暖引发的溢出效应将会更加显著。更可怕的是，气候变暖导致生物链断裂、生物多样性减少，为传染性疾病的传播提供便利的环境，产生一系列与健康相关的严重影响，加剧国家的脆弱性甚至国家间的紧张。

（三）土壤污染

随着人类对工矿业用地、农业用地等的过度开发，大量重金属、农药、化肥在土壤中长期沉积。联合国环境规划署和联合国粮食与农业组织发布的《全球土壤污染评估》指出，全球目前33%的土壤中度至高度退化。《联合国最新评估：全球目前33%的土壤，中度至高度退化！》，搜狐网，2021年7月28日，https：//www.sohu.com/a/480034947_120780781。我国土壤环境状况也不容乐观。以耕地为例，《2020年中国生态环境状况公报》显示，全国耕地质量平均等级为4.76等，其中，一至三等的高等地仅占耕地总面积的31.24%，而四至六等的中等地、七至十等的低等地占比分别高达46.81%和21.95%。中华人民共和国生态环境部编著：《2020中国生态环境状况公报》，第39页。土壤污染具有隐蔽性、滞后性等特征，不仅会造成直接的经济损失，还会严重影响到粮食作物、蔬菜等农产品的质量与安全，进而威胁人类健康乃至国家安全。此外，土壤受到污染后，容易借助风力和水源，进入到大气和水体中，进而诱发大气污染、水污染，而水和大气中的污染物也终会流向土地，继而形成污染的恶性循环，大大增加了后续治理的成本。

（四）核与辐射污染

作为潜力巨大的“未来新能源”，清洁、低碳、高效的核能在给人类带来便利的同时，一旦管理不当，就会造成核与辐射污染。历史上发生的三哩岛核事故（1979年）、切尔诺贝利核事故（1986年）以及近期的日本核污水入海事件（2021年）等都给周边国家和全球生态带来巨大的安全隐患。目前，我国核电经过几十年的发展，核与辐射安全总体形势稳定，辐射环境质量良好。然而，由于核与辐射安全监管体制不顺畅，法规标准体系不完善，基础研究不足等因素的制约，我国核与辐射污染管理依然压力较大。张京晶、朱培、杨春：《推进核与辐射安全治理体系和治理能力现代化的思考》，《环境保护》，2021年第24期。特别是随着核议题全球化进程的加快，我国面临着完善国内核辐射治理和防止国际核辐射污染扩散的双重压力。因而，2022年全国生态环境保护工作会议提出2022年重点工作任务之一便是“确保核与辐射安全”。黄润秋：《凝心聚力 稳中求进 不断开创生态环境保护新局面——在2022年全国生态环境保护工作会议上的工作报告》，2022年1月7日，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202201/t20220114_967163.shtml。与其他污染相比，核与辐射污染是非常严重的一种污染，具有危害范围广泛、不可逆转、穿透性高、破坏性强等特点，其治理、修复周期长，会消耗不可估量的人力、物力和财力。

未来一段时期，我国生态安全仍将面临许多重大挑战，突出表现为突发性、复合性、累加性生态风险事件高发、频发，如现代化发展带来的工业三废和生活三废、大气污染、水污染、生物多样性锐减等问题依旧非常严重。同时，作为当今生态安全的新议题，生态退化、气候变暖、土壤污染、核与辐射污染等生态问题内嵌于全球一体化背景之中，亦加剧了生态风险的不确定性、长期性、复杂性、艰巨性。更为重要的是，这些风险与经济等因素重叠嵌套。因而，生态安全的达成须以生态风险为起点，强调生态安全的战略引领作用，主动树立危机预警、全过程治理思维，精准识别“潜在风险”，科学监测“现存风险”，动态控制“剩余风险”，统筹治理“显性风险”与“隐性风险”。