中国共产党发展全过程人民民主的制度保障和优化路径

作者简介：唐皇凤，武汉大学马克思主义学院副院长、教授、博士生导师，青年长江学者；黄小珊，武汉大学马克思主义学院博士研究生。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“推进全面从严治党重大理论和实践问题研究”（编号：19ZDA009）□唐皇凤黄小珊

摘要：发展全过程人民民主既是中国共产党践履初心使命、实现人民当家作主的重要保证，也是中国式现代化的本质要求之一。中国共产党发展全过程人民民主以马克思主义的群众观和人民民主理论为指导，遵循社会主义民主政治建设的科学规律，具有鲜明特色和显著优势。党发展全过程人民民主具有完备的制度基础，党的领导制度体系和人民代表大会制度分别是发展全过程人民民主的政治保障与基本载体，中国新型政党制度和基层民主制度则分别为发展全过程人民民主凝聚最广泛的政治共识与提供最有效的参与渠道。在全面建设社会主义现代化国家的历史新征程中，不断提升全过程人民民主的全链条性、全方位性、全覆盖性，将常态化的协商民主与阶段性的选举民主相结合，推进民主意识、民主能力、民主作风与民主制度建设相匹配，实现政治民主、经济民主、社会民主相统一，不断增强全过程人民民主的广泛性、真实性、管用性，是新时代新征程发展全过程人民民主的优化路径。

关键词：党的二十大精神；全过程人民民主；制度保障；优化路径

中图分类号：D082文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）06-0013-010

作为党的二十大报告的重要关键词，全过程人民民主共出现9次。其中，两次出现在“过去五年的工作和新时代十年的伟大变革”部分，扎实推进全过程人民民主成为党的十九大以来的5年的工作成就，而全面发展全过程人民民主则是新时代10年中国特色社会主义政治建设的重要内容。更为重要的是，发展全过程人民民主被明确为中国式现代化的本质要求之一，“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”与“全过程人民民主制度更加健全”被分别规定为全面建设社会主义现代化国家开局起步关键时期的未来五年的主要目标任务之一和到二〇三五年我国发展的总体目标之一，发展全过程人民民主在全面建设社会主义现代化国家战略格局中的地位凸显。在报告的第六部分“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，习近平总书记强调：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第37页。并提出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”“基层民主是全过程人民民主的重要体现”等重要论断，丰富和完善了习近平新时代中国特色社会主义思想体系，推进了马克思主义民主理论的创新和发展，是新时代新征程进一步发展全过程人民民主的根本遵循和行动指南。本文试图系统梳理全过程人民民主的理论基础，研究支撑全过程人民民主有效运行的制度框架，并探寻新时代新征程持续发展全过程人民民主的优化路径。

一、中国共产党发展全过程人民民主的理论基础

作为社会主义的生命，人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。作为新时代人民民主的具体实践形态，全过程人民民主既是马克思主义民主观的继承式发展，也是中国化马克思主义的人民民主理论的守正创新，成为以习近平同志为主要代表的中国共产党人对人类政治文明最具显示度和原创性的理论贡献。全过程人民民主充分展现了中国式民主的鲜明特征，凸显我国人民民主专政的社会主义国家性质，是马克思主义民主理论和新时代中国特色社会主义民主政治建设实践有机结合的最新成果。因此，党发展全过程人民民主的理论基础，需要系统回溯社会主义民主政治的理论谱系，在马克思主义民主理论、中国共产党的人民民主理论和社会主义民主政治建设的科学规律中找依据。

（一）马克思主义民主理论

马克思主义理论语境中的民主制具有明显的整体性和过程性，正如马克思所深刻指出的：“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第39页。恩格斯在《1891年社会民主党纲领草案批判》也提出要“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”《马克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社2009年版，第415页。，国家权力的行使必须符合广大人民群众的根本利益，通过人民创立的国家制度，确保人民意志在国家建设和社会发展的各阶段、各环节、各方面顺利实现，且建立和推行民主制度具有循序渐进性和全过程性。马克思主义认为，民主政治建设在本质上是推进阶级统治的武器，资产阶级民主具有明显的虚假性和欺骗性，是少数人的民主、资本的民主和富人的民主，因而是导致民主异化为少数人统治多数人的工具的根源。作为超越资产阶级民主缺陷和弊端的无产阶级民主，必须是为最广大人民群众和劳动者服务的新型民主，体现人民意志和保障人民权利。马克思主义民主理论一方面坚持人民是推动历史前进和人类解放的中坚力量，另一方面要求民主应该体现在国家发展的各方面全过程，通过全面推行民主制度激发人民的积极性和创造性，进而塑造和形成有效的集体意志。发展全过程人民民主遵循了马克思主义民主理论，以从事物质资料生产和推动社会生产力发展的劳动者为中心，是具有社会主义性质的民主实现形式，有利于保障一切权力属于人民，是彻底消除权力异化的制度基础。全过程人民民主不同于基于个体权利的西方自由民主范式，不是建立在人民分裂为对抗阶级和阶级统治的基础上，不是少数对多数人的统治，而是人民凝聚成为一个有机整体而实现的以全体人民的根本利益为取向的人民统治。林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第324页。全过程人民民主以全方位参与的方式开展社会政治生活，推动党和政府在日常决策和社会治理中将事关人民群众切身利益的问题纳入公共决策的议事日程，致力于通过民主方式实现利益表达和利益综合，最终凝聚最广泛的社会共识。因此，发展全过程人民民主是实行马克思主义民主理论的最新实践，将国家制度层面的民主制度和社会生活层面的民主机制融为一体，构建一个真正立体而全面的社会主义民主体制。

（二）中国共产党的人民民主理论

全过程人民民主是独具中国气质的民主范式，集中展现了百年来中国共产党人对保障人民当家作主的不懈追求。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中谈到基层农民的民主实践时，就展现出对人民全过程参与民主决策的高度关注。“各民众团体的意见影响县长，县长总是唯命是听。所以，在湖南采用民主的委员制县政治组织，应当是没有问题的了。现在的县政府，形式和实质，都已经是颇民主的了。”《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第30页。毛泽东的人民民主专政理论为我国民主政治建设提供了价值遵循，邓小平进一步强调人民民主需要真实有效的参与形式才能实现。江泽民强调民主要向基层社会实现纵深拓展，“要扩大基层民主，确保群众参与基层政权和经济、文化、社会事务的民主管理、民主监督”。《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第642页。胡锦涛进一步强调民主决策的全过程性：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社2016年版，第258页。作为一个利益的平衡过程，中国共产党构建的人民民主关注谁作主、为了谁、谁受益，强调通过全方位民主保证人民大众的核心利益，党所创造的人民民主新形态具备全过程的典型特质。中国共产党的人民民主理论从倡导民主精神和民主意识，进一步发展为完善民主形式和健全民主程序，不断提高人民民主的制度化和规范化水平。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视民主政治建设，高度重视讲好中国的民主故事，注重社会主义民主的理论和实践创新，创造性地提出中国式民主是全过程人民民主的重要论述。习近平总书记一直高度警惕基层民主实践中的“半拉子民主”问题，坚决反对出现“选时有民主，选完没民主”“选举时漫天承诺、选举后无人过问”等不良现象，强调民主选举、民主决策、民主管理、民主监督要全过程发挥作用。人民始终是党和国家工作的最高裁决者和最终评判者。习近平总书记创造性地提出了一个国家民主不民主“四个要看、四个更要看”的过程性标准，即“要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。《习近平谈治国理政》第4卷，外文出版社2022年版，第259页。人民的民主权利体现为选举投票权和日常政治生活中持续参与权的有机结合，以及民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等权利的全过程实现，民主的全过程性是人类政治生活民主性的重要衡量标准。作为中国化马克思主义民主理论的最新发展，全过程人民民主是中国共产党始终坚持为人民执政、靠人民执政的经验总结。中国共产党发挥统揽全局、协调各方的政治优势，抛弃了将民主作为实现政党利益的工具的狭隘做法，始终将人民对美好生活的向往作为党矢志不渝的奋斗目标。发展全过程人民民主有利于将人民民主理论体现到党全面领导国家建设的各项工作中来，不断提高党执政的科学化、民主化、法治化水平，为破解当今世界面临的民主赤字、治理赤字和发展赤字提供中国方案和贡献中国智慧。

（三）社会主义民主政治建设的科学规律

民主归根结底是按照多数人的意志和意见作出公共决定，而人在政治生活中作出公共决定的目的主要关系到用人和决策，“票决”和“协商”就是其中的主要形式。李良栋：《论民主的内涵与外延》，《政治学研究》，2016年第6期。长期以来，以“竞争式选举”为特征的票决民主形式深刻影响了世界民主化的进程。以民主选举为核心形式的纵向民主固然重要，但注重民主政治发展的横向维度，创造可参与、可操作、可交流和可监督的民主形式同等重要。只有强化民主政治建设的过程导向，才能合理设计政治权力的运行制度和机制，使权力运行有章可循、有据可依，实现有效的权力监督和制约。在社会主义语境中，人民民主不是一选了之，而是体现在中国共产党治国理政的全过程中。党坚持以公共决策过程的科学化和民主化为导向，强调票决民主与协商民主的有机结合，将民主议事过程合理化合法化，不断开辟了社会主义民主政治建设的新境界。整体而言，社会主义民主更多强调基于过程达成多方共识，强调政治过程的开放性、参与主体的包容性、议事过程的协商性、民主的全方位性，这种最大多数而非精英主导的参与者、包容性而非对立性的政治文化、凝聚共识而非一次性票决的决策过程，具有理念上的科学性、内容上的整体性、主体间的合作性、决策的民主性和结果的可回溯性等独特优势，反映了社会主义民主政治建设的一般规律。发展全过程人民民主要遵循民主政治建设的一般规律，以构建和优化社会主义民主话语体系为根本旨归，突破西式民主叙事的逻辑框架，展现中国式民主的独特气质和显著优势，切实将中国式民主的制度优势转化为中国式现代化的实际效能。

我国的社会主义民主政治建设与经济建设、社会建设、文化建设、法治建设等方面相协调。民主是公认的价值，但没有统一的模式。人民民主与西方自由民主不同，拒绝将某种制度看作民主唯一的实现途径，而专注于民主价值和民主功能的实现，是一种实质民主观。张飞岸：《西方自由民主危机与中国民主话语构建》，《当代世界与社会主义》，2020年第2期。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主法治、公平正义等方面的需求日益增长。我国民主政治建设必须与经济社会水平、人民群众的综合素质相协调，必须与全面深化改革、全面依法治国的步调相一致，选择合适的路径、合理的速度、有效的方式，推动人民民主为中国特色社会主义建设伟大事业“赋能”。坚持全过程人民民主，一切从实际出发，因时因地制宜，与时俱进地探寻真实有效的民主发展路线，是不断开创我国民主政治建设新篇章的制胜密码。发展全过程人民民主有效处理了民主与民生，个人权利、集体权利与国家权力的关系，实现了民主量和质的同步提升。从量的维度看，全过程人民民主以社会主义民主制度为基础，通过协商议事会、民主恳谈会、开放式决策、参与式预算等新型民主技术，实现人民群众更多自由而平等地参与。从质的维度看，我们致力于通过民主调动各方积极性，激发社会创造性活力，使国家大政方针能够代表最广大人民群众的根本利益和国家发展的长远利益。社会主义民主政治建设的科学规律意味着我国民主政治从倡导民主作风和建立民主机构，向完善民主制度和创新民主机制等方面全方位发展，而不是局限于阶段性、局部性和临时性的民主选举，在全面彰显人民民主全过程性和实效性的过程中，确保中国式民主成为吸纳最大多数人有序政治参与的新型民主范式。