消费帮扶政府机制的多向连接与启动功用

作者简介：李晓红，贵州大学经济学院教授、博士生导师；冯永，贵州大学经济学院农林经济管理专业研究生。

基金项目：国家社科基金重点项目“消费扶贫引致交易扩展的稳定脱贫机制研究” （编号：20AJL011）。

摘要：从政策设计与现实运转双重视角考察消费帮扶的政府机制作用。对消费帮扶国家政策的分析表明：政策设计中，消费帮扶主体的多元属性明显，包括政府部门、事业单位、国有企业等；多元主体之间的连接关系具有鲜明的“政府部门+”特征，兼具科层领导、指导、横向协作或合作等多重属性；政策支持覆盖供给端、连接端和需求端主体。对GH省省级部门消费帮扶的现实考察表明：消费帮扶的实施具有既各负其责又多重聚合的交互特征，具体表现为厅局单位分工明确，各司其职，实现“三端”连接全覆盖；又共同瞄准“货不硬”“出不来”“够不着”等共性问题，重视抓“实”和市场能力建设；尊重规律，聚合资源共同打造试点等。从案例考察看，消费帮扶政府机制的启动功用包括：在需求端以行政力量赋能市场交易；在连接端启动主体孵化与市场化成长；在供给端推进品牌打造与产业成长。

关键词：消费帮扶；政府机制；多向连接与启动；政策文本

中图分类号：F323.8文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）05-0105-010

一、问题的提出

共同富裕是社会主义的本质要求。2020年我国脱贫攻坚取得全面胜利，提前十年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标，实现了全面小康路上一个都不掉队，在促进全体人民共同富裕的道路上迈出了坚实一步。但脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，过渡期内做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，让脱贫群众朝着逐步实现全体人民共同富裕的目标继续前进，必须严格落实“四个不摘”要求①。消费帮扶②政策自2018年开始实施，过渡期内政策力度持续加大消费帮扶政策力度持续加大，体现了中央提出的打通经济循环中需求潜力释放的痛点和堵点、做大做强国内市场、实现高质量发展的系统思维。石明明：《论“双循环”中如何发挥消费的基础性作用》，《商业经济与管理》，2021年第4期。。截止到2022年1月，国家层面先后出台12个政策文件，相关省（市、区）亦各自出台了相应的政策文件。从实施来看，帮扶销售额逐年增长，其中2021年各部门、各地区累计直接采购和帮助销售脱贫地区产品达4600亿元《助推乡村产业振兴，2021年消费帮扶总额达4600亿元》，《科技日报》，2022年3月15日第3版。，发挥了巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴的重要作用。

但消费帮扶中财政预算购买的主导地位引起了各界对其持续性与成长性的担忧。那么，消费帮扶中的政府机制是否仅表现为直接的预算购买和组织员工购买呢？需求端购买的行政机制是否启动了供给端和连接端主体的发育和成长？从消费帮扶长效机制的角度看，政府机制是否发挥了启动市场和培育主体的作用？带着对这些共识性问题的关注，课题组梳理和分析了国家政策文件，并结合实地调研，发现在消费帮扶的实施过程中，政府机制确实发挥了多向的连接与启动功用。本文尝试客观呈现这些发现和思考，主要内容包括：文献简评、政府机制启动消费帮扶主体多向连接的政策文本分析、政府机制启动消费帮扶三端主体成长的现实考察、简要结论与进一步思考。

二、文献简评

当前有关消费帮扶的文献集中在五个领域：一是探讨消费帮扶的属性与内在帮扶机理厉亚、宁晓青：《消费扶贫赋能脱贫攻坚的内在机理与实现路径》，《湖南科技学院学报》，2019年第2期。施维：《正确认识消费扶贫的三重属性》，《农民日报》，2020年9月16日第3版。；二是关注消费帮扶工作取得的成效和存在的问题陈前恒：《消费扶贫：架起城乡需求的桥梁》，《人民论坛》，2019年第23期。郑婉君：《消费扶贫发展概况及对策》，《中国国情国力》，2020年第11期。赵云鹏：《消费扶贫要由“短期帮扶”转向“长期助跑”》，《中国城乡金融报》，2020年11月4日第3版。；三是探究如何优化消费帮扶供给端、连接端和需求端及其帮扶模式杨文杰、韦玮：《如何下好消费扶贫这盘棋》，《人民论坛》，2020年第15期。杨竟艺：《乡村振兴战略下农产品消费扶贫模式》，《农村经济与科技》，2020年第20期。张喜才：《农产品消费扶贫的供应链模式及优化研究》，《现代经济探讨》，2020年第9期。仓宇薇、胡艳丽：《多元主体共同参与：消费扶贫新模式研究》，《绥化学院学报》，2021年第2期。万鹏飞、吴雨坤：《东西部扶贫协作：模式的研究与未来的发展——以北京市东西部扶贫协作为例》，《贵州民族研究》，2021年第3期。赵亮：《构建以政府采购支持消费扶贫政策长效机制的探索与思考》，《财政科学》，2019年第12期。；四是从需求端出发对消费者参与消费帮扶的购买行为与意愿分析，推动购买意愿向购买行为转化，构建消费帮扶长效机制，让消费帮扶从“一时火”到“一直火”曾起艳、丁烨、曾寅初：《消费扶贫的购买者动机与偏好——基于选择实验方法的检验和分析》，《农业技术经济》，2021年第12期。冯春、郭倩芸：《考虑消费者感知的扶贫农产品质量定位研究》，《中国管理科学》，2021年第12期。全世文：《消费扶贫：渠道化还是标签化？》，《中国农村经济》，2021年第3期。；五是在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的背景下，讨论进一步推动消费帮扶提质升级、完善制度安排，构筑长效机制的思路冯波、郭巍：《“十四五”时期推进消费帮扶的建议与思考》，《中国发展观察》，2021年第18期。谢治菊、彭智邦：《东西部协作政策扩散的维度、逻辑与启示——基于政策扩散理论的文本分析》，《中国公共政策评论》，2021年第2期。。

总体来看，已有研究关注的重点包括探究消费帮扶的内涵、通过碎片化案例呈现消费帮扶实践并提出建立长效机制的思路等。消费帮扶政策的初衷是希望以行政机制启动脱贫地区的市场化成长对此，国办发〔2018〕129号文件中的相关表述是：“……围绕促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区长远发展，坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制，着力激发全社会参与消费扶贫的积极性，着力拓宽贫困地区农产品销售渠道，着力提升贫困地区农产品供应水平和质量，着力推动贫困地区休闲农业和乡村旅游加快发展，在生产、流通、消费各环节打通制约消费扶贫的痛点、难点和堵点，推动贫困地区产品和服务融入全国大市场……”。，但目前尚没有研究讨论消费帮扶政府机制的作用，且结合课题组的调研来看，消费帮扶带给脱贫地区的确实不只是直接购买产品。因此，本文拟从政策文本分析与基层实践考察相结合的视角，提供有关消费帮扶政策实施的全景式刻画，探究消费帮扶的顶层设计特征与作用机制，以及顶层设计与基层运转相结合产生的实际启动功用。

三、政府机制启动消费帮扶主体的多向连接：基于政策文本分析

本部分主要基于政策文本考察消费帮扶主体的多向连接关系，旨在说明消费帮扶的政府机制启动了帮扶主体之间的多向连接关系。

（一）消费帮扶政策文件样本的选择

为尽可能全面地分析消费帮扶主体之间的关系，课题组选择以国家级政策文件为样本。对“国家级政策文件”的界定，课题组以“指导省级消费帮扶工作”为标准，将以国务院办公厅、国家各部委（办）、供销社合作社总社等单位名义下发的文件，界定为国家级文件。按照这一口径，以“消费扶贫”或“消费帮扶”为关键词，在相关部门官方网站检索，同时按照政策文本内容高度相关、政策文本类型为意见、通知或方案（领导人讲话、工作简报等不计入其中）等条件进行筛选，得到表1中的12个政策文本。

从表1可以看到，关于消费帮扶的国家级文件，从2018年到2022年均有发布，其中2020年、2021年政策力度不减反增，表明了消费帮扶政策的延续性和重要性，在某种意义上可以认为正是因为该政策措施的有效性从而获得了更多的重视。

（二）国家政策文件中消费帮扶主体的关系特征

消费扶贫作为社会各界通过消费来自贫困地区和贫困人口的产品与服务的一种扶贫方式（国办发〔2018〕129号），必然涉及多元的帮扶主体。课题组对表1中的12个国家级文件的分析表明，消费帮扶主体及其关系具有以下三大特征。

第一，消费帮扶主体多元。从发文部门看：有国家发改委、财政部、交通运输部、国家乡村振兴局、商务部、农业农村部等国家部委；有共青团中央、全国妇联、全国工商联、全国总工会等群团组织；有由国务院领导、作为全国供销合作社联合组织的中华全国供销合作总社；还涉及中央农办、中宣部、中央网信办、中央军委政治部等部门。从文件中提到的帮扶主体来看，以《关于继续大力实施消费帮扶巩固拓展脱贫攻坚成果的指导意见》（发改振兴〔2021〕640号）文件为例，定向采购帮扶部分，帮扶主体除了发文部门以外，还列出了国防大学、国防科技大学等高校以及各中央企业。在区域协作帮扶部分，相关帮扶主体则列举了帮扶省市、民营企业、社会组织和个人等。

第二，多元主体间具有多重连接的关系特征。多元消费帮扶主体参与消费帮扶工作，必然涉及相互之间的分工与协作，从而形成了帮扶主体间多重连接的关系特征。帮扶主体的多重连接关系特征主要包括三方面。一是“政府部门+政府部门”。基于部门间的科层属性，政府部门间既有横向合作又有纵向连接。在横向合作方面，主要涉及同级政府部门，比如，发改委是连接所有政府部门的部门，其与乡村振兴局、商务部、农业农村部等部门共同协调、落实国务院消费帮扶工作。在纵向连接方面，主要表现为上下级关系，比如，商务部向各省（市、区）商务部门发布消费帮扶政策与工作任务，并层层落实。二是“政府部门+企业、事业单位”。比如，国资委通过“+央企、国企”，连接企业成为消费帮扶主体；教育部通过“+学校”，连接各级各类学校通过“农产品进食堂”参与消费帮扶；国家卫健委通过“+医疗机构”，连接各级各类医疗机构成为消费帮扶主体。三是“政府部门+行业协会、群团组织等”。比如，“万企帮万村”的消费帮扶行动中，呈现了“政府号召、全国工商联响应、+民营企业”的多重连接关系；共青团、妇联、各类行业协会参与消费帮扶工作也是同样的情形。此外，宣传部等单位参与消费帮扶、“农产品进军营”等是在党中央、中央军委的直接领导下开展，同时具有垂直连接下级部门、横向连接当地相关单位的特征。因此，从消费帮扶主体之间的连接关系来看，是在党中央领导下，以政府部门为主，多向连接各类各级组织，共同参与消费帮扶工作，构建了横向合作或协作，纵向领导或指导的多重交叉连接的关系。

第三，政策支持覆盖消费帮扶的“三端”主体。“三端”主体分别指供给端、连接端与需求端主体。供给端主体指脱贫地区进行产品生产、品质提升与品牌打造的市场主体，包括龙头企业、合作社和农户等。连接端主体指连接供需两端的主体或者提供供需双方进行交易的平台、场所或机会。其中，政府部门是特殊的连接端主体，基于行政职责连接相关部门、组织、市场主体或个人；另一类连接主体是市场经营主体，比如，“832平台”、“三专”（专馆、专柜、专区）、各类地方电商平台、物流企业等，这些连接端主体为供需双方提供平台、场所与渠道；还有一类特殊的连接端主体，即各类消费帮扶展销活动、推介会等，此类活动作为连接平台，为供需双方提供直接交易的机会和场所。需求端主体指购买脱贫地区农产品的消费者，主要包括单位和个人。通过以上对“三端”主体的界定，不难发现，虽然消费帮扶主要强调通过消费帮助贫困人口增收脱贫，但消费帮扶政策的支持却覆盖了“三端”。仍然以发改振兴〔2021〕640号文件为例，文件中的定向采购帮扶政策是精准帮扶供给端主体的政策措施；而“动员金融机构、各类商超、电商平台等创新会员激励机制，探索通过‘积分换购’‘满赠满减’等方式引导社会力量持续扩大脱贫地区产品和服务消费，是面向需求端主体的政策号召；“加强县乡村物流体系建设”“鼓励大中型城市与脱贫地区联合举办多种形式的农副产品产销对接活动”是面向连接端主体的政策支持。

四、政府机制启动消费帮扶的三端主体成长：基于现实考察

（一）调研情况

2021年8-12月，课题组根据国家消费帮扶文件中提到的相关主体开展调研。因疫情原因，调研主要在课题负责人所在省份——GH省开展。8-9月，分别对GH省乡村振兴局、商务厅、农业农村厅、发改委、省供销社等单位进行半结构化访谈；9-10月，对商务厅主管的M平台项目进行多次调研，并持续跟进；11-12月，对GH省ZY市ZY供销电商公司、GH省ZY市W县供销社、GH省J县供销社的消费帮扶工作进行系统调研，了解基层的消费帮扶工作。截至目前，共搜集有关资料与工作总结70份左右，结合访谈记录，课题组形成了10万字左右的调研材料。以下内容主要基于调研材料整理分析。