党建引领基层社会治理的四种机制

[摘  要]

为了回应基层社区日趋强烈的公共服务需求，基层社会治理需要持续探索引领模式。党建引领为基层社区提供了更多高质量公共服务。上海市D镇与江苏省Q镇构成的跨省毗邻社区生活圈展开党建引领基层社会治理的具体实践，在实践过程中聚焦于基层党组织的作用发挥，研究归纳了“补位—链接”机制、“整合—回应”机制、“组织—协调”机制、“培育—激活”机制等四种党建引领基层社会治理合作的实现机制。在四种机制的作用发挥下，基层党组织为更多居民提供高质量的定制化服务，也对基层党组织的能力建设和跨社区的关系网络建设产生了积极影响。

[关键词]党建引领；社会治理；公共服务；跨省毗邻

[中图分类号]  D267    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2025）01-0099-04

跨省毗邻的社区生活圈由边界接壤但隶属于不同行政区划的社区组成，集中了大多数满足基本生活需求的日常活动，例如超市、公园、诊所、交通站点等设施，具有内部流动性、认同差异性、资源互补性等特征。跨省毗邻社区生活圈的合作以社区居民为中心，强调满足社区居民服务需求、社区归属感等公共精神的塑造，要求社区居民享受公共服务的同时反哺社区。当下，政党在基层治理中的功能定位十分关键，政党与社会之间是双向互动关系，新时代中国共产党对具体社会事务的放权并不意味着“政党退出社会”，而是转变了社会治理的方式。在基层党组织与社会渗透交融的过程中，党的引领功能得以实现。上海市崇明区的D镇与江苏省启东市的Q镇构成的跨省毗邻社区生活圈在党建引领的模式中探索了以服务为中心的基层社会治理合作。

一、跨省毗邻社区生活圈的治理实践

上海市崇明区D镇和江苏省启东市Q镇在地理位置上毗邻。上海市与江苏省为了贯彻“长三角区域一体化”发展战略，共同编制跨行政区域的“城镇圈”协同规划，将D镇和Q镇定位为上海与江苏区域协同发展的纽带。2023年，中共上海市委党建办指导的“美好社区，先锋行动”项目为D镇和Q镇的跨省毗邻社区生活圈建设提供抓手，两地聚焦于党建引领和社区服务提供，创新基层社会的治理途径，为两地居民提供高质量的公共服务。

（一）依托党建会议进行主体链接。单个社区公共服务的物质和人力资源往往较为有限，但多个社区组成的生活圈可以将服务提供作为合作的出发点，聚焦于公共服务开展毗邻地区的治理合作。D镇和Q镇的党委统筹和指导合作的全过程，在合作初期确立了常态化的“党建轮值联席会议”作为毗邻合作的议事机制，每两个月召开一次联席会议，轮值会议的主要内容是落实双方治理合作的具体目标。联席会议讨论出了一项具有特色的人才交流机制，即双方党委选派居委工作人员互相挂职，被选派的挂职人员在挂职过程中学习对方社区的服务模式和管理方法，积累社区服务的经验。通过创新基层党组织引领跨省联动发展工作模式，两地的政府和党委建立了常态化的服务治理合作机制，作为双方联动的保障机制。

（二）依靠党群阵地实现资源互补。新世纪以来，我国长期面临城乡发展不平衡的问题，党中央逐步提出“公共服务均等化”的命题。在这一命题之下，我国基本公共服务体系的整体空间布局逐步得到完善。目前D镇已形成“乡镇社区党群服务中心——村居党群服务中心——网格党群服务点”三级党建空间阵地体系，但现有的党群活动空间的安排已趋饱和，难以进一步增加服务数量；Q镇建成了新的党群空间，而空间体系尚未形成。跨省毗邻社区的合作为D镇和Q镇带来了机遇。Q镇社区新建的党群空间恰好弥补D镇目前公共服务空间不足的漏洞，D镇为Q镇建设公共服务阵地体系提供经验和指导，两镇实现了跨省毗邻社区公共服务阵地空间共享以及就餐、体检、矛盾调解、创业指导等内部服务共享，并配备专业的人员从旁指导。

（三）基于党建平台供给多元服务。除空间及内部服务资源的共享，针对社区生活圈的特征和居民的特殊需求定制服务是满足居民服务需求的重要途径。D镇和Q镇搭建了“红梅同心”毗邻党建平台和“红梅学苑”党员教育平台，将党群服务站点作为服务供给的主阵地，利用传统节日开展活动。这类活动是基于双方社区特征进行安排的，D镇的长江新村社区辖区属于老龄化社区，社区活力不足；Q镇的兴隆社区属于“康养度假”型社区，老龄人口同样较多，且节假日人员流动性较大，社区管理难度大。考虑到毗邻的两个社区的空巢老人生活方式较为单一，双方社区在两镇的交界处共同举办激发老年群体兴趣的联谊活动。两个社区以“需求侧”为服务导向，因地制宜地共创共享服务、按需定制服务供给。

（四）通过党史教育塑造共同价值。在基层社区中，许多价值理念需要用情感、文化来孕育。居民对社区的文化认同意味着居民的社区归属感、居民身份认同感，关系着社区公共精神的塑造。在毗邻社区生活圈内，跨行政区划的摩擦通常由党员干部出面解决纠纷。因此，D镇和Q镇注重培养党员社区矛盾化解的能力，激发党员服务群众的积极性。此外，D镇和Q镇两地共同经历了上个世纪的围海造田、抵御台风，对这段历史的共同回忆能够激发起两地居民对毗邻社区生活圈的文化感悟和精神共鸣。因此，D镇和Q镇的基层党组织尝试以“文化联姻”的方式激发起两地知青一代、二代的情感回忆，联合宣传知青文化和垦拓精神，培植跨省毗邻社区生活区的人文底蕴。

二、党建引领基层社会治理的机制分析

在D镇和Q镇所组成的跨省毗邻社区生活圈内，双方的基层党组织结合地域特征和居民需求，引领基层社会治理的合作，尤其是公共服务提供的合作。通过这一案例，笔者尝试分析社会治理合作过程中基层党组织的功能发挥机制。目前，可以总结出党建引领基层社会治理的机制，即“补位—链接”机制、“整合—回应”机制、“组织—协调”机制、“培育—激活”机制。

（一）“补位—链接”机制。在社区场域中，基层党组织具有发现问题、解决问题的责任，也具有对社区居民提供公共服务的职能。党的十八大提出加强基层服务型党组织的建设，此后各地基层党组织都致力于开拓更多面向群众的服务，因而基层党组织在社区中经常作为补位的主体，以应对社区服务治理主体缺位、组织化不足、居民参与低等情况，并且致力于维持社区秩序。基层党组织作为补位主体是责任使然，社区内其他主体缺少密切联系群众的政治优势，党组织的号召力有利于发起跨社区的合作。基层党组织作为社区服务治理的发起者和主体，一方面主动征集社区居民的公共服务评价和改进建议，从而进一步结合所在社区的特殊性拟定服务清单，结合民意改进公共服务，增加居民需要的基础服务设施；另一方面，基层党组织有统筹社区的能力，有针对性地发起与其他社区的合作。基层党组织的补位为社区的服务治理提供了灵活的途径，能够有效地建构起“党建链接——组织链接——社区链接——服务链接”的传递路径。双方党组织首先通过党建联建的会议达成共识，定期举行联席会议、教育活动、交流互访拓宽交流渠道，进而巩固合作社区之间基层党组织成员的沟通机制，并进一步组建社区服务治理的“合伙人”团队，聚焦于社区的合作服务。

（二）“整合—回应”机制。社区资源是基层社会治理成效发挥重要影响因素。党的十九届三中全会提出，当下社区应明确治理重心，确保基层拥有更多服务的资源，以运用多种方法解决基层群众遇到的问题和困难。我国社区正在对服务资源进行整合，以提升资源的利用效率，充分激发治理能力。但在基层层级，基层政府面临着资源约束的困境，分配给下级居委和社区的资源有限。对于基层党组织来说，资源整合是其内在职责和重要优势，通过基层党组织的社区嵌入，可以统筹社区资源，进行资源整合模式创新，达成和其他社区的优势资源互补，同时对双方社区产生积极影响、造福双方居民。社区的现有资源主要用于社区居民的日常生活，旨在以提供高品质社区服务的方式提升居民的生活质量。因此，资源互补也意味着，合作的社区需提供多样化、高质量的公共服务，依据双方居民的需求进行服务制定，实现社区之间的利益耦合。

（三）“引导—协调”机制。在跨社区的合作过程中，各种摩擦和矛盾会随之产生。在社区服务治理合作的过程中，主要面临着矛盾主体多元化、利益冲突扩大化两方面的问题。其一，单个社区内部存在业主之间的冲突，以及业主与业委会、物业公司之间的冲突，在跨社区社会治理中，还增加了跨社区居民之间的冲突、跨社区的组织冲突等。其二，利益冲突扩大是指不同社区的多元主体会因为利益的争取而产生差异和对立，某些强势的个人或群体将获取自身利益建立在损害他人利益的基础上。因此，基层党组织应当发挥好引导职能，主动化解社区内部和外部的矛盾。受到跨社区的冲突影响，进行服务治理合作的社区之间成立相应的矛盾化解处，由基层党组织安排专业人员提供矛盾化解服务。社区服务治理超越了传统相对刚性的行政治理模式，一般采用柔性调和的方式协调利益冲突，以人性化的治理手段化解矛盾。在跨社区的服务治理合作中，基层党组织坚持以居民为本、以问题为导向，从而构建在互信基础上产生的合作关系。这种合作关系的建立，与下文阐述的“培育—激活”机制有关。

（四）“培育—激活”机制。社区服务治理合作需要建立在互信的基础之上，意味着应从合作社区的共同价值入手。培育不同社区的共同价值观念、公共精神是跨社区合作的要点与难点，因为跨社区的归属感往往缺乏建立的根基。但是社区服务治理以服务为核心和前置目标，由基层党组织发挥价值引导功能，通过共同归属感的建立为社区服务治理合作提供关系支撑。对于不同的社区来说，是否能挖掘出相似的或者共通的社区文化非常关键，因为价值认同达成的前提是文化认同的达成，社区文化潜移默化地影响居民的观念。此外，社区的活动共办共享也有利于拉近彼此之间的关系，基层党组织发起党建活动，设计贴近居民生活的主题，分工负责活动的具体细节，并吸引双方居民参与活动，为互相之间的沟通和了解创造机遇，其根本目的是实现合作社区之间的关系激活，将社区服务治理的合作建立在观念相似、文化互通、定期沟通的稳定关系基础之上。

三、党建引领基层社会治理的现实成效

在基层党组织的引领和带动之下，D镇和Q镇的跨省毗邻社区生活圈建设以居民为中心、以服务为导向，致力于为两镇居民增添更多高质量服务。以服务为导向进行的基层社会治理合作实践，不仅可以将多个社区的资源聚集起起来，发挥“1+1＞2”的功效，也对基层党组织的能力提升、跨社区的关系网络建构产生了积极影响。目前，在D镇与Q镇的治理实践之外，许多跨省毗邻社区也在党建引领合作的模式下探索基层社会治理的创新方式和路径。

（一）提升了基层党组织的社会治理能力。基层党组织的能力建设和服务态度提升深刻影响着社区服务治理的全过程。D镇与Q镇通过基层党组织工作队伍的共融，完善队伍的人员配置，可以提升基层党组织的组织能力，以组织化的形态建立起跨社区服务合作的保障。除了D、Q两镇，上海金山与浙江嘉兴也依托“心联鑫”区域化党建联席会议签订合作发展协议、成立专门工作小组与毗邻镇党委，队伍的共融使得基层党员在理论学习的基础上获得更多实践机会，不断积累基层服务经验，促进了基层党员干部的观念更新、思路拓展和工作业务水平提升。

（二）满足了跨省毗邻社区居民的公共服务需求。D、Q两镇以社区居民的共同需求为导向，共同策划不同主题的党建活动，共享党群服务阵地作为活动空间，实现了活动资源、空间资源、情感资源的互补和共享。同期，上海金山和嘉兴平湖正在合力打造联通两地的新道路，着力解决省际“断头路”问题，保持省际间的道路通畅、降低市民生活成本。党建引领以共建共享的方式提升公共服务的质量，倡导在基层社会治理中树立联动化、整体化的治理理念。

（三）建立了以服务为核心的跨社区关系网络。D、Q两镇推动的基层社会治理合作是以服务为核心的互动互补关系。在党建引领的过程中，虽然社区之间的资源禀赋存在差异，但各社区之间的地位是平等的，建立的跨社区关系网络提升了居民的跨社区参与度，并以社区文化、共同情感、公共精神作为关系维系的重要因素。同样的实践还有四川遂宁与重庆潼南探索的党建引领跨界发展模式，共建联村党委作为沟通和服务平台，力求通过关系网络的建构使两地蔬菜种植产业合作的资源配置更加合理。

四、结语

当下，党建引领基层社会治理合作的模式已经初步成型，在这一模式的指导下，跨省毗邻社区共建生活圈、共创高质量公共服务有了具体的方向。但是，目前尚存一些不足之处，一方面，基层党组织虽然可以发挥资源整合的作用，但是无法独立拓展更多的社区资源，因此还需要鼓励、引导更多社区治理的主体参与社区服务治理的合作，例如企业、社会组织，也要以服务带动参与，鼓励社区居民提供服务改进方案、参与服务治理；另一方面，党建引领的跨社区治理也对基层党组织的矛盾化解和风险防范能力有更高的要求，而当前不少基层党员的服务能力和水平有待提升，基层党员在这一过程中需要深入学习柔性治理理念，采用更为灵活的方式化解跨社区的矛盾与纠纷，也需在实践中不断提升风险化解的能力。

作者系同济大学政治与国际关系学院硕士研究生

（责任编辑：彭兆龙）