新中国成立初期党的领导制度建构的历史考察

[中图分类号] D251 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2025）03-0049-09

中国共产党领导制度是马克思主义政党领导理论与实践的制度化形态，是党领导自身、国家和社会的规范体系[，主要涉及党在领导活动中所依据的原则、体制、规则、程序等[2]，具有坚持、改善、规范党的领导的重要作用，在中国特色社会主义制度体系中居于主导地位，统领着国家治理体系和治理能力现代化进程。就既有研究而言，学界形成了整体性研究和专题性研究两种思路。[3在整体性研究方面，不少学者以百年党史为视域，提出多种阶段划分理论，如“四阶段”说[4、“五阶段”说[5]。在专题性研究方面，有学者对新中国成立初期党的领导制度进行了梳理。如刘新圣认为党在过渡时期为了加强集中统一领导，在制度方面主要体现在党组制度、请示报告制度、“分兵把口”体制、干部管理体制等制度安排。[此外，还有学者以新中国成立为起点研究了执政党领导制度建设历程[7]，在学界产生较大影响。

总体而言，学界对党的领导制度变迁轨迹等相关研究取得诸多共识。然而，也需要看到目前研究大多依据党史分期进行阶段划分，忽视了制度建设中的变迁性。新中国成立初期是全国执政环境下建构党的领导制度的开端，具有承前启后的重要意义，是党的领导制度建设史上的“关键时段”。因此，系统考察这一时期党的领导制度建构的前因后果，对于新时代健全党的领导制度体系具有重要参考价值。

一、新中国成立初期

党的领导制度建构的历史溯源

历史制度主义认为任何一种制度都是在一定的社会历史条件下生成和发展起来的，因而形成于特定历史环境下的制度就构成了它以后不断强化和变迁的路径依赖。诺斯指出：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”[以大历史观观之，新中国成立初期党的领导制度建构源于对新民主主义革命时期党的领导制度建设的历史承继。

建党之初和大革命时期是党的领导制度初创阶段。领导机构是领导制度的重要支撑，党自1921年始就十分注意从领导机构设置为起点建设党内领导制度。党的一大和二大对党的中央领导机构设置作出制度化规定。党的三大第一次修改党章，对党的中央领导成员和分工作出重大调整。党的三大还制定形成了《中国共产党中央执行委员会组织法》，对党的中央组织结构、职权划分和工作制度作出法规性安排。[2党的五大首次设立中央政治局，初步形成了党中央领导机构的制度框架，即党的全国代表大会——中央委员会——中央政治局政治局常委会—总书记，开始确立党中央集中统一领导的制度体系。不仅如此，这一时期党已经注意到夺取革命领导权问题的重要性。如党的一大提出党的中心任务要加强党对工人运动的领导，随后就成立了第一个领导全国工人运动机关——中国劳动组合书记部。党的二大通过了《关于“工会运动与共产党”的议决案》《关于少年运动问题的决议案》《关于妇女运动的决议案》等，明确规定党对工会运动、青年运动和妇女运动的领导。[3党的三大通过《青年运动决议案》，明确党对社会主义青年团的指导关系。[4同时通过的《妇女运动决议案》，主张设立妇女委员会发动与领导全国妇女运动。[51924年5月中央扩大会议上作出重要议决案，强调党和团的工作要分开，从思想上和组织上加强对工会的指导。党的四大意识到农民问题的重要性，其后决定成立中央农民运动委员会，加强对农民组织及其运动的领导。1925年8月31日中共中央发出第五十三号通告，规定在社会团体中贯彻党的主张和政策是党团的重要任务，进而指明党要通过党团制度加强对各类社会组织领导。

土地革命时期是党的领导制度曲折探索阶段。1927年6月，党的五大政治局会议通过第三次党章修正案，从大革命的经验教训中第一次将“民主集中制”[作为党组织的指导原则，确立了党的根本领导制度。中共六届四中全会后，王明夺取党中央的实际领导权，“左”倾教条主义错误路线在党内大行其道，严重破坏民主集中制原则和党内领导制度。1937年，《中共中央书记处工作规则和纪律草案》和《中共中央政治局工作规则和纪律草案》出台，分别明确规定中央书记处和中央政治局的职权、地位和工作纪律等，贯彻了集体领导原则。[在此基础上，《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》对党的集体领导进一步作出规范性要求。[8]

虽然中共四大明确提出了领导权问题，但是并未对如何争取和巩固革命领导权作出具体探索。秋收起义部队打出工农革命军的旗号，彰显了党独立领导革命战争的决心，也是探索领导军队的新起点。秋收起义失败后，毛泽东在三湾对余部进行改编，在军队中第一次确立“支部建在连上”的政治原则，初步建构了党对军队的领导制度。古田会议决议深刻阐明了党对军队绝对领导的重要性，建立了党对军队政治领导、思想领导、组织领导的制度体系。中华苏维埃的建立标志着党开始领导局部政权的探索性实践。1930年7月，共产国际执委政治秘书处发出的《关于中国问题的决议案》，指出党的任务是组织苏维埃中央政府，并调节政府行动。 ^[1]8 月，共产国际东方部颁布的《关于中国苏维埃问题决议案—苏维埃建设条例》，指出要在苏维埃中组建党团，承担“苏维埃的提案与决议的创首者及召集报告会与其他各种会议的发起人”[2]的领导任务。与此同时，中国共产党通过党团制度、干部制度等从组织上进一步加强对政权的领导。党在各级苏维埃政府机关中组织党团，并选举产生党团干事会及其书记，直接受同级党委领导，其成员在政府机关担任一定职务。此外，各级党组设立组织部，实行党管干部制度，不仅管理党的干部，也负责政府公务人员的选拔、考核和调配，苏维埃政权机关不再另设人事管理部门。

此后，党的领导制度进入调适与发展阶段。自全民族抗战以来，为了克服军队方面的分散性，党不失时机地加强对军队的绝对领导，1937年8月，先后发出《中央组织部关于改编后党及政治机关的组织的决定》[3《中央关于抗战中地方工作的原则指示》［4两个重要文件，要求各地方部队组织军政委员会，直接对中央或上级负责。皖南事变后，中央军委发布《军政委员会条例》，将原军政委员会改为军政党委员会，进一步从组织上强化党对军队的绝对领导。长征胜利后，中国共产党在西北地区开辟了十几块根据地，建立了抗日民主政权。1940年，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中正式提出“三三制”[6]，强调确立党对政权的领导地位和领导制度，加强党中央的集中统一领导。随着战争局势的转变，1942年，中共中央政治局通过“九一决定”，形成“一元化”的领导制度，强调党对政权的领导，应该是政治领导，而非“事事干涉，代替包办”。[可见，党在新民主主义革命时期探索对政权的领导制度时就注意到了如何科学、有效的问题，在强调加强党的领导的同时注意处理“党政不分”“以党代政”等问题，对于新中国成立后正确处理党与政权的关系作了宝贵尝试。在解放战争胜利前夕，《关于健全党委制》的决定出台，通过总结党内实施集体领导制度的正反两方面经验教训，将党的集体领导范围进一步扩大。「8为进一步严明纪律加强集中统一领导，《关于建立报告制度》在1948年应运而生，此后中央又多次发布指示和决议，在全党全军推行请示报告制度，[9为新中国成立后请示报告制度的进一步完善奠定了基础。

二、纵向到底：党的领导制度集中化演进

党的领导制度建设涉及上级与下级、个人与集体、中央与地方等多种关系，质言之，既要解决好上下级党组织间领导与被领导关系问题，也要处理好同级党组织内部权力配置问题。同时，党的领导的有效实现，还需要实行严格的监督制度等提供坚实保障。

（一）党的中央领导制度的调整。党的集中领导制度主要是解决上下级组织间领导关系的制度设计。新中国成立后，党中央领导机构仍是“七大”以来的中央委员会和中央政治局、中央书记处，继续实行书记处领导制度。党的中央领导机构设置很大程度上受到来自苏联方面的影响。如1952年6月20日党中央在致张闻天的电报中提出，拟“参考联共中央的经验来建立党中央机构”[10]。为了适应大规模经济建设需要，更为集中和迅速地处理事务成为常态，中央书记处需要不断地进行调整，使其工作规范化、会议制度化。1954年，党在撤销各中央局的同时建立中央秘书长会议制度，任命邓小平为中央秘书长，中央秘书长会议共有10人组成。[从职能来看，中央秘书长工作会议是过渡到中共八大以后实行的中央书记处工作制度的一种特殊形式。然而，1956年9月13日晚，毛泽东针对苏联的教训，强调要多设几道“防风林”，在主席之外设四个副主席和总书记。[2于是，在党的八大上，邓小平被推举为中共中央总书记。至此，新中国成立初期党中央领导机构随着形势的变化，经历了由书记处领导制度到中央秘书长会议制度，再到中央书记处领导制度的两次调整，对于巩固加强党中央权威产生了积极影响。

（二）党对央地领导关系的规范。为了正确处理好央地关系，新中国成立初期党先后建立了六个中央局，还建立了山东、华南、新疆和内蒙古四个中央分局。实行中共中央派出机构的做法，对于照顾各地差异、减轻中央负担、积累领导经验具有重要意义。然而，中央局和分局的存在使得中央和地方之间隔着一个中间层次，不利于中央的集中统一领导，也不利于党的领导机构精简化和工作高效化，而且可能导致地方主义。同时，随着党的中心任务的转移到大规模经济建设，迫切需要充实加强党的中央机构，因此从各中央局及分局中抽调一些领导人员到中央工作。[3在这样的背景下，中央人民政府于1952年11月决定以行政委员会代替原来实行的大行政区人民政府或军政委员会，进一步加强中央对各地区的领导与监督。[41954年4月，党中央在政治局扩大会议作出撤销各大行政区党政机构的决定，至此，中共中央外派机构领导地方的历史告一段落。

（三）党的监督制度的恢复。新中国成立以来，由于革命的胜利，党员干部容易在主观上滋生政治麻痹的不良心理，加之环境的改变，不免会沾染一些不良习气，这给党的形象带来极大损害。朱德在中央直属机关党的纪律检查委员联席会议上的讲话中指出，之所以出现这些问题，“是由于我们党内的教育、党内的生活、党内的制度、特别是党内纪律的执行等等方面，都还存在着许多严重的缺点”[5]。为了克服这些缺点、防止党员蜕化，1949年11月中共中央从执政党建设的高度，自上而下建立了纪委，形成了自地方到中央的纪检工作体系。经过一年发展，至1951年4月，除个别地区外，县以上各级党委均已建立纪律检查委员会，地委以上纪律检查委员会均具有了经常办事机构和专职干部，军队中党的纪律委员会建设也取得很大进展。然而，就全党而言，担任纪律检查工作的专职干部在数量上不足1500人，质量上也存在短板，在工作上普遍存在被动问题。朱德曾在党的全国纪律检查工作干部会议上严厉批评一些党组织在党员违反纪律的事情上采取自由主义态度。于是，1952年1月，党中央发出加强纪律检查工作的指示，要求各级党委必须经常听取工作报告，及时给予各级纪律检查部门工作指示，在加强对纪律检查工作领导的同时纠正一些干部的自由主义倾向，指出党的各级纪律检查委员会可酌情与各级人民监察委员会合署办公，这就为后来以监察委员会取代纪律检查委员会作了铺垫。1955年3月，毛泽东在党的全国代表会议上作重要讲话，指出全党应该对高岗、饶漱石事件引为鉴戒，并决定成立党的监察委以代替纪检委。[1955年3月31日，成立党的中央和地方监察委员会的决定正式出台。党的八大党章对监察委员会的设置、产生、任务和领导关系等问题作了更为明确的规定。

需要指出的是，党在新中国成立初期强化集中领导制度建设并未偏废集体领导制度。在首次全国组织工作会议上，刘少奇指出：“适当地扩大党内的民主，实际地而不只是形式地建立党的各级党委制、代表会议与代表大会制”[]。新中国成立以来，党在全面执政条件下继续沿用党的集体领导制度，党的八大作为“关键节点”对新中国成立以后党的集体领导制度建设作了进一步优化：一是重建政治局常委会制度。二是建立省市书记处制度。1955年6月，党中央作出了《关于建立省、市委书记处的决定》，规定书记和副书记共同组成省、市委书记处，明确要求省、市委书记处委员会应向常委会和委员报告工作，履行执行和处理省、市委决议的方针、政策的工作职能。[2三是建立农村基层党组织委员会制度。1954年11月12日，中组部召开首次全国农村党的基层组织工作会议，着重讨论了过渡时期农村党的基层组织的任务，适时地根据地区和生产组织的实际变化，对支部组织形式、党员文化学习作了新的规定。此外，党的会议制度作为党内集体领导制度的具体实现形式之一，在党的八大这个关键节点进行了诸多宝贵探索，推进了党的会议制度建设取得两个方面成就：一是恢复了党的代表大会年会制；二是建构了党的代表大会常任制。

三、横向到边：党的领导制度全面化确立

1948年1月，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中指出：“新民主主义的政权是工人阶级领导的工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对于人民大众的国家及其政府的领导。”[3同年8月，响应中共中央“五一口号”的各民主党派负责人和无党派民主人士开始先后进入东北、华北解放区。平津战役后，他们陆续到达北平，参加新政治协商会议的筹备工作。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，这是新中国的基本政治制度之一，也是党的领导制度的重要体现。新中国成立后，在全面执政条件下，党的领导内嵌于国家机关中，同时坚决贯彻党对国家和社会的重大工作、重点领域、重要方面的领导，从制度上确立了党在国家和社会体制中的领导核心地位。

（一）政府系统内党组制度的调适。新中国成立后，党中央作出在中央人民政府机关内组织党委会的决定，在中央政府机关内初步建构了党的组织体系，同时确立了党对中央人民政府的领导关系。需要指出的是，在政府系统中所设党委的主要职能是负责政府内党员党务工作，因此加强党对政府的领导还需要设立专门的领导系统。于是，党中央在中央政府内实行党委领导制度的同时实行党组制度，以期建立健全政府系统内党的领导制度。1949年11月9日，党中央颁布在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定。由此，在中央人民政府系统内形成了以“党组小组——分党组——政务院党组干事会”为结构特征的三级党组系统。该三级党组系统层次复杂，内部具有独立的上下级领导关系，而非直接对党中央负责。为此，毛泽东曾在1950年9月专门致信周恩来称，一年来政法系统的大多部门“都干了些什么事，推行的是些什么方针政策，谁也不知道”[4]。在他的催促下，政府系统党组向党中央汇报的频率提升，直接推动政务院党组系统的改革。1952年8月10日，周恩来以政务院党组干事会书记名义向毛泽东和中央书记处报告：以中央人民政府党组干事会代替政务院党组干事会，直接隶属中共中央政治局及书记处领导。[5]

绕过中央推行税制改革事件直接导致中央人民政府党组干事会的撤销。毛泽东曾在信中称：“新税制事，中央既未讨论，对各中央局、分局、省市委亦未下达通知，匆卒发表，毫无准备。”[于是，1953年3月，政府党组干事会正式退出历史舞台，党中央直接领导政府各党组和党组小组，有关党组的人员调动应直接向中组部请示报告。直到1954年全国人大一次会议召开，以国务院取代政务院，并撤销了下设的政法委、财经委、文教委和监察委等，与此同时四个委员会的党组也不复存在，此时的党组制度已逐渐弱化。党的八大通过的党章对党组的设置范围作出了更为严格的规定，党组制度功能逐渐萎缩。

（二）政府部门向中央请示报告制度的建立。新中国成立之初党就运用请示报告制度加强对政府部门的领导。譬如，在党中央关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示中即可窥探一二。该指示指出，为了使中央政府文化教育委员会及其所属各部门承担起全国文化教育的管理任务，此后各地相关工作应该经各地主管机关向中央政府文教委员会或相关部门请示报告，如果遇到重大问题，各地区应当按照相关文件规定，“经过党的系统，向中央报告和请示。”[3]由于政府系统内党组制度的三级领导设置，使得党中央通过请示报告制度直接领导政府部门工作困难重重。为克服分散主义和地方主义倾向，1953年3月10日，中央特别作出决定，在中央人民政府系统各部门建立向中央请示报告制度，对政府系统向党中央请示报告的性质、形式、内容、频次、文风等作了具体要求，指出政府工作中的一切重要问题均需事先请示中央，经批准后方可执行，并定期及时地向党中央报告执行情况。鉴于党的中心任务已经转到国家建设特别是经济建设上，党中央于1953年4月28日通过相关决定，进一步优化各财政经济部门的隶属关系，并对3月10日通过的“决定”草案作出调整，“规定各有关部门上下行文关系及请示报告制度”[4，以推动工作。此后，党在政府系统内的请示报告制度在实际工作中不断完善，在实践中得到持续强调和严格执行，成为各级党委加强对政府工作领导的重要制度保障。

（三）分部分级干部管理制度的建立与完善。新中国成立后，党对干部工作十分重视。由于各地政权尚未完全建立起来，地方性的政权系统和领导关系尚未形成有机系统，客观上要求中央直接领导或管理干部。再加上长期受战争时期管理干部思维影响，因此在国民经济恢复时期，只有对军队方面的干部实行单独管理模式，而其他干部则统一交由各级党委组织部管理。然而，由于形势的发展和主要任务的变化，各项工作的分工日益精密，组织机构增多，干部队伍和组织规模迅速扩大，专业化程度日益提高，对干部工作的专业化要求越来越高，由组织部统一管理干部的制度暴露出诸如干部工作与任务不适应、对业务工作不了解以及干部培养不系统等突出问题。1953年10月，刘少奇在第二次全国组工会议上指出，我国执行“一五计划”，实行社会主义改造既是一项政治任务，也是一项组织任务，今后要更加注意从党的政治路线和中心任务来部署党的组织工作。[5]同年11月，中组部正式发出关于加强干部管理工作的决定，要求逐步建立分部分级管理干部制度，并对此项制度作出具体安排。1953年4月中组部发出政府干部任免手续的通知，提出政府系统内的干部任免，首先要经过党内审批。此通知中最早提出“党管干部”字样，明确了党在干部任免中的领导地位和作用。1954年10月，为了落实关于建立干部管理制度要求，党中央对《中央管理的干部职务名单》等作出分工与结合的具体规定。[党领导下的分部分级干部管理制度及其相关保障性制度坚决贯彻“党管干部”原则，构建起中央到地方的干部管理系统，是党领导政府的组织支撑。

（四）党对重要条线的领导制度建设。一是财经部门分口领导制度和双重领导制度的创设。为了确保党对国家经济建设工作的直接领导，党中央不失时机地建立健全党领导国家经济建设的工作部门，决定将政府系统各部门的工作按照性质重新划分为包括工业贸易、金融贸易、文化和教育、政治和法律等在内的四大“口子”，并要求同级党委常委或书记分别负责政府工作。当然，此时的分设尚处于尝试阶段，并未出台正式文件。直到1953年3月，党中央决定在中央人民政府系统各部门建立报告制度，表明党中央已经有意识地将政府的工作划分为相应的“口子”，这已成为党领导政治工作的一项重要制度安排。为与“分兵把守”制度相适应，1953年4月，党中央颁布了《中共中央关于加强中央人民政府财政经济部门领导的决定》，重新明确了中央人民政府财政经济部门的具体分工，时称“五口通商”。此后，各地方各级党委也开始普遍采取分口领导政府工作的制度模式。

二是政法系统党内审批制度建设。新中国成立初期在镇压反革命运动中，为了克服政法工作中“左”的错误，毛泽东主张对重大案件实行党内审批制度。1951年5月7日，毛泽东在为转发中共中央华北局关于镇反问题的指示所写的批语中指出，从6月1日开始，“全国除现行犯外捕人批准权一律收回到地专一级，杀人批准权一律收回到省级…在清理期内，各地除现行犯及由各中央局决定的少数地方外，一律停止捕人有少数要犯须逮捕者须报请中央局批准”[2]。为了减少工作失误，分化反革命势力，同时为经济建设保存劳动力，党中央决定对犯有死罪的反革命分子判决为死缓，对于党、军、政、教、工商、宗教、民主党派和人民团体中的反革命分子判处有期徒刑、无期徒刑或管制监视外，“其余，一律采取判处死刑、缓期二年执行、在缓刑期内强制劳动、以观后效的政策”[3]，还要求对于执行死刑的极少数人和关系统一战线人员，应主动报批大行政区或大军区和党中央，基本上确立了对关系重大的政法案件实行党内审批制度。

三是党对军队绝对领导制度的调整与巩固。新中国成立后，按照《共同纲领》规定，人民武装受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥、制度、编制和纪律。自从人民革命军事委员会成立后，党内未再设军委，但是党并未放弃对军队的领导。譬如，新中国成立后不久决定在中央人民政府机关内组织党委会，在正式文件中明确规定：“人民革命军事委员会所属党的组织，受政治部领导，不属政府党委会。” ^[4]1954 年4月颁布的《中国人民解放军政治工作条例总则（草案）》以法规的形式规定，部队的领导核心是各级党委，并确定将党委集体领导下的首长分工负责制作为军队领导制度。[5同年9月，党中央决定在中央政治局和书记处下成立中共中央军事委员会，担负整个军事工作的领导职能。这项设置，体现了自中国人民解放军建军以来中国共产党对人民军队实行绝对领导的原则。[6]

（五）党对重点系统的领导制度建设。一是党对工会领导制度的强化与改善。新中国成立前夕，全国工会工作会议在北平召开，其中一个议题便是将各地分散的工会组织统一起来，并在新解放的城市中陆续建立工会组织。新中国成立后，党在加强和改善对工会的领导上，一是运用党管工会干部制度。1950年3月，《中央关于调动工会干部的决定》规定各级党委应指派优秀党员干部参加各级工会委员竞选，实现党对工会的领导作用。同时还要求各级工会调动干部，需经上级党委和上级工会批准。[二是执行请示报告制度。1950年8月24日，刘少奇在给中南局第三书记邓子恢关于中南局工会工作报告的批语中指出，为加大各地党委对工会工作的注意，希望各中央局、分局及省委区党委和市委按照邓子恢同志做法在最近三个月内进行认真检讨，“并向中央作一次报告”。[2三是运用党组制度。1951年7月19日，东北局在关于党对国有企业领导的决议中进一步明确了党与工会的关系，认为企业中党对工会的具体领导要通过党组来实现，在具体工作中应实行具体领导。[3]

二是党委领导下的厂长负责制的曲折探索。中国共产党注意加强对国有企业的领导由来已久，由于党中央的重视，华北地区走在全国企业组织工厂管理委员会的前列，于1949年8月出台建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例，明确了组织工厂管理委员会的组织机构、职权等。[4虽然《共同纲领》明确规定国营企业目前应“建立在厂长领导之下的工厂管理委员会”[5]。但是总体来看，有些公营企业仍然保留旧有管理制度，对于建立工厂管理委员会的相关指示不能有效执行，一些企业虽然建立了这种制度，但是存在名存实亡的问题。为了满足大规模经济建设的制度化、规范化需要，中央按照原来的设想开始在全国范围推行“一长制”。然而，各地在实行厂长负责制问题上并未达成共识，“许多同志对于党组织在工厂中的地位和作用以及一长制与党委集体领导制度的关系”[存在认识和行动上的混乱。实践经验和苏联方面的教训推动党的八大正式确立党委领导下的厂长负责制。1956年2月，毛泽东提出不能机械地学习苏联，党委的集体领导和一长制二者并不冲突，要贯彻党的集体领导原则。 ^[7]9 月，刘少奇在党的八大上正式提出：“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度”[8]。就此，国营企业的领导制度发生全局性转折，党委领导下的行政首长负责制成为一项被广泛实行的领导制度。

三是党委领导下集体分工负责制的建立。新政权建立之初，由于高校党组织尚不健全，因此党在高校建立起党组织、发展党员、建立党的工作机构就成为领导高校工作的第一步。党借鉴苏联经验，在大多数学校采取了校长负责制，初步确立了高校领导制度。1951年7月，西南局和华东局纷纷向党中央报告该地高校存在的各种自流主义乱象。究其原因，他们一致认为这是学校在领导方面“存在严重的多头现象”造成的，因此要求中央加强对学校工作的统一领导。于是，1955年党中央确立起“党管高校”的属地责任原则，进一步加快了各级党委组建专门管理机构的步伐，为彻底纠治自流主义提供组织保障。1955年3月，当时主管文教工作的中宣部召开全国学校教育工作座谈会，明确了高校属地党委负责工作体制。党的八大后，全国高校陆续建立起党委领导下的集体分工负责制。

（六）党对文化领域的领导制度建设。新中国成立伊始，中国共产党就把“思想领导当做自己领导的首要职责”[10]。一是推广宣传网制度。正当全国人民落实党的七届三中全会部署，争取财政经济状况好转之时，朝鲜爆发内战，一时间流言四起、人心惶惶。为了使人民正确判断形势，“确立胜利信心，消灭恐美心理”{]，党中央于1951年1月作出在全党建立对人民群众的宣传网的决定，“有系统地建立对人民群众的经常性的宣传网”，在党支部设立宣传员，在领导机关设立报告员，同时建立报告工作制度。该决定颁布半年后，在全国各级党组织中得到了迅速贯彻，对推动中心工作起到了积极作用。随着正式组织的建设，宣传网已逐渐不合时宜。中宣部在1956年6月明确提出“现在没有网的，可以算了，但要建立也可以建立；已经有网的如果要取消，也可以取消”[2]，此后宣传网制度逐渐淡出。

二是建立新闻出版工作事后审查制度。1949年10月，中宣部和新华总社强调宣传工作中必须贯彻党政分工的原则，避免以党代政。在这个原则指导下，1949年11月根据中华人民共和国中央政府组织法规定，中央人民政府出版总署成立，使新闻出版工作有了独立的工作机构。《出版总署最近情况报告》指出：“对于改进书刊素质并防止反动宣传问题：拟不采取事前检查制度，而采取事后审查制度。”[3]随着过渡时期总路线的制定，全国的报刊工作重点随之聚焦到宣传总路线上，为加强党委对报纸工作的领导，党委会领导报纸的经常制度得以建立，即党委常委会定期讨论报纸工作，并由党委会指派一名书记专门负责党报机关报的原则性指示。在此基础上，党委要为报纸工作配备和教育干部，建立健全党对报纸工作干部的领导制度。譬如，在《光明日报》成立党组，受中宣部领导，其企业经营和日常行政工作由中央文化部直接领导。

度建设经验，并结合执政条件下党内集中与民主问题，坚持以民主集中制为原则，捍卫党中央权威，发扬党内民主，对于维护全党团结统一、建设坚强有力的马克思主义执政党作了宝贵探索，是党的领导制度建设史上不可或缺的一部分。基于民主集中制的根本原则和组织要求，党运用党组制度、请示报告制度、干部管理制度确立了党领导国家的制度体系，同时在财经工作、政法工作和军队工作等重要条线进一步强化党的领导，探索党对工会、国企、高校等重点系统的领导制度，开展党对宣传、出版等文化领域领导制度建设，对于巩固社会主义政权、推动国家经济发展、形成党政分工格局、形塑国家制度形态具有重要价值。

诚然，历史发展是不停息的，任何历史阶段的任何事物都必然具有历史局限性，这正是历史辩证法。新中国成立初期党的领导制度建构在取得重大成就、积累宝贵经验的同时，也暴露出某些弊端，为后来党的领导制度向集权化演进埋下了伏笔。基于历史制度主义分析，这些问题的衍生是特定历史条件的产物，主要源于实际经验不足、制度惯性使然、苏联方面影响、过渡时期复杂的国内外形势等多重因素。列宁曾说过：“判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西。”[4]新中国成立初期党的领导制度建构奠定了中国特色党的领导制度体系的基本格局，将党的领导制度嵌入国家治理体系之中，具有承上启下的历史功绩。

结语

新中国成立初期，党开始形成全面领导制度的基本格局。过渡时期党的领导制度建构实践成就是十分突出的。通过汲取新民主主义革命时期党内领导制度建设和苏共党内领导制

本文系国家社科基金重大项目“‘两个确立’决定性意义的总体逻辑及实现机制研究”（22&ZD020）的阶段性成果

作者系南京师范大学马克思主义学院博士研究生

（责任编辑：贾彦）