党建引领城市基层社区治理创新述论

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X(2025）03-0093-07

基层强则国家强，基层安则天下安。社区作为城市基层治理的“最后一公里”，是居民群众感知幸福的立体窗口。进入新时代以来，传统的基层治理方式面临新需求新挑战，存在明显的短板与不足，如参与各方权责不清，居民群众参与意愿不高等问题使社区治理呈现出“空具其形，却欠其魂”的现象。党的二十大报告中指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基础治理平台，健全城乡社区治理体系”要始终坚持党建引领，着力构建“一核多元，共建共治共享”[2的新型社区治理和服务体系。因此，如何创新党建引领基层社区治理机制、理清党建引领基层社区治理的内在逻辑关系，如何超越传统治理方式的窠白以促进参与主体之间的价值共创，以及如何激发城市社区居民自治的参与意愿与能力，从而促进社区内生性发展并构建以人为本的共建共治共享的新型社会治理格局，成为新时代基层社会治理需要回答的重要课题。

一、党建引领基层治理

内生性发展的价值脉络

党建的全称是“党的建设”，由毛泽东在《共产党人》发刊词中指出中国革命取得胜利三大法宝的核心[，是党为保持自己的性质而从事的一系列自我完善的活动。党建引领则是在新时代发展进程中，构建新社会治理格局、贯彻新发展理念的背景下坚持和发挥党的指引和带领作用，积极贯彻落实党和国家的政策方针。在基层治理方面，通过党建引领开展社会工作服务，链接社会资源、争取社会力量，不仅为新时代基层治理工作指明方向，同时也为治理的质量与效果提供保障。

基层治理实际上可以被视为是价值共创的过程。在这一过程中，共同价值创造主体之间通过交流协作，整合各方资源，发挥各自特长，重塑和优化组织结构体系，推动多要素的高效配置。[同时，把握好提升主体参与共同创造的积极性这一关键因素，还可使社区内外的资源配置实现互利互惠的最佳状态，促进社会价值的长效增值。基层治理的价值共创理念，突出强调组织、社区、居民、政府等多方主体共同参与协作，整合社区资源、培育社区社会资本，解决社区问题、满足居民需求，从而提高基层社区治理的能力，实现基层社区由依靠外部推动的帮扶式发展向内部驱动的参与式与可持续发展进行转变。[2在基层社区治理过程中，可以通过挖掘社区能人、培养社区事务领导人才，强化居民自治观念与提升居民参与能力，强调以自助价值、自主发展和自力更生来实现社区的团结与发展。但也依然存在由于各部门条块分割造成社会力量分散进而导致组织工作低效。因此，通过党建引领各方主体共同参与，整合可用资源，发挥多方优势特长，重视民众的创造性与自主管理，可创造出 1+1>2 的社会价值，为社区内生性发展提供价值支持。这一探索在基层治理中得到了不断地实践，基于价值共创的内生性发展治理脉络日益深入人心，也有待进一步的研究挖掘和总结推广。

二、党建引领城市基层社区

治理创新的制度实践

党建引领城市基层社区治理的深化发展，其治理效能亦取决于制度体系的系统性建构与优化。通过构建“政治导向一组织建设一联系群众”的三维框架，在顶层设计层面坚持党对基层治理方向的根本把控，中观层面优化组织体系运行，微观层面深化群众路线实践，从而形成制度优势向治理效能转化的完整闭环。三者通过结构性耦合与功能性协同，共同形塑了党建引领下基层社区治理创新的整体性制度架构。

（一）政治导向：党建引领的核心。党政军民学，东西南北中，党领导一切。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。基层治理是国家治理的基石，事关党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。在基层社会治理过程中，基层党组织作为党的政策方针传递与落实的重要一环，必须坚持自觉同党中央保持高度一致，实现党中央集中统一领导。只有坚定党的政治引领，才能保证基层治理旗帜不倒，方向不乱。[3]

基层党组织作为党与群众之间的桥梁，始终把服务群众、造福群众作为工作的出发点与落脚点。在日常工作中直面人民群众，需要发挥党员干部带头示范作用，在价值引导方面产生正向影响，同时将人民群众的声音反馈给党组织。其次，政治引领具有统领与指导作用，是其他引领机制规范运行的前提。只有政治引领工作做好，基层治理工作才能方向明确，才能“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”。

（二）组织建设：党建引领的抓手。党建引领基层社区治理的运行机制，其核心在于基层党组织的政治堡垒功能与治理能量转化效应的结构性释放。党员作为党组织的基础构成要素与行动主题，在参与基层治理与组织过程中要发挥先锋示范作用，充分利用内外部资源，提高基层组织的凝聚力与影响力，塑造基层党组织的领导作用。此外，党组织在社区治理中的结构性功能，还表现为对社区内主要影响力群体的政治整合与组织化动员，如居委会、业委会与物业，使其发挥各自优势，在党组织的引领下主动承担责任，相互合作，化解社区内部的冲突与矛盾，满足社区居民的需求。党员干部作为支点在组织居民工作过程中应当构建良好的内外部环境，链接和整合内外部资源，发挥社区居民主体意识，培养自助互助精神，提高社区自治能力。归根结底，基层社区治理实质上是组织建设的问题，需通过协同和协调组织好和发展好在群众中具有较强影响力与领导力的“社区骨干”队伍。

（三）联系群众：党建引领的基础。中国共产党的最大政治优势就是密切联系群众。[群众路线是党的根本工作路线，也是毛泽东思想活的灵魂之一。如何实现党组织的政治引领与组织建设，联系群众的成败在其中起决定性作用。基层社区治理问题归根结底是“人”的问题，居民对于共同体认知的不足将导致居民对社区空间缺乏价值归属认知和对社区内公共事务缺乏集体认同，从而降低了社区居民参与社区治理的意愿。共建才能共治，共治的过程也是共享的过程。打造共建共治共享的社会治理格局，要充分发扬民主，广泛汇聚民智，激发最大民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。[2]

党员干部在基层社区治理中应首先主动参与，争当先锋模范，带动其他居民共同维护社区秩序，激发社区居民参与积极性。同时，收集、倾听社区居民的心声并反馈到党组织，使党组织了解群众的真正需求，从而协调各方资源为社区居民办实事。

三、当前城市基层社区治理

面临的三重困境

街道（乡镇）是国家治理的基础单元，社区又是基层治理的基本单元。新时代基层治理呈现出原子化、多元化和碎片化等特征，社会治理的复杂性、不确定和风险性加剧。在此过程中，以政府为主导的行政力量、居委物业支撑的组织力量以及社区居民参与的自治力量这三方力量难以融合协同，导致城市基层社区治理面临着责任不清与管理混同、权责模糊与协同失灵、参与单一与动员失效等困境。

（一）行政层面的执行脱节。一是管理与服务难兼得。在计划经济体制下，政府作为全能型治理主体，通过高度集中的资源调配机制和行政指令性管理模式，对经济社会生活实施全面管控。随着市场经济转型的推进，尽管这种全能型政府模式在宏观层面逐渐弱化，但在基层社会治理领域，政府的职能定位仍呈现出明显的秩序维护偏好。面对社会问题有时不得不采取一些较为刚性的解决办法，这样的治理模式常常使得基层社区治理理念由“居民是社区的管理者，社区由居民共同建设”被替换为“政府是社区的管理者，居民是旁观者甚至局外者”。[3]

二是群体与个体难兼顾。在中国基层社会治理过程中，最低保障、养老问题与儿童照顾较受关注。而国家福利政策在商讨与制定时也常常将焦点聚焦于大多数人受益的层面，对于小部分群体忽视的现象时有发生。[4这就导致部分本应得到服务的群体却享受不到国家与社会发展带来的便捷与福利，这在社区中主要体现在社区活动、社区建设及社区福利面向的都是大多数人群，而少部分具有特殊需求的居民在此过程中则较容易遭到忽视。

三是目标与过程难相成。基层社会治理对于结果的看重无可厚非，但是如果在具体的政策与实践过程中不能很好地处理过程与目标的关系，那么就很有可能产生不理想的结果。而在当前的社会基层治理过程中，常常是目标优先于过程，实现了“授人以鱼”的目标而缺失了“授人以渔”的过程，导致居民在治理过程中“只知其然”而“不知其所以然”，造成社区居民的参与价值与参与意义缺失。

四是工具与人文难共生。目前基层社区治理多以项目化形式展开，其本质是通过项目实施来实现基层治理的目标，但是项目制本身对于基层干部来说则表现为需要其完成的行政任务，甚至是政治目的较强的工作任务。[5这就导致基层组织在项目实施过程中因承担着较强的行政责任而造成权力与责任分离的现象发生。社区项目化实施的初衷旨在提升居民对社区家园的参与感、认同感与归属感，提高社区凝聚力，促进社区发展。但基层组织在面临着“权小责大”的行政压力时选择以完成上级交办的项目作为其工作的首要任务，对于社区居民的具体感受关怀不足，这势必会造成社区居民在人文需求满足方面产生缺失。

（二）组织层面的关系不清。一是社区组织附属化。城市基层社区治理大多由街道办、居委会、物业共同协调治理。但在实际操作过程中，科层制的影响却挥之不去。在政府进行主导向下颁布政策与任务过程中，参与基层社会治理的各方并未能与政府建立起一个平等的合作关系和多元中心的治理模式，而是形成了一个“自上而下授权——自下而上附属”的关系，这样的依附关系使得在实践中缺乏创新意识，同时造成基层治理效率低下。

二是组织责任模糊化。网格化基层治理能够促进社区自治与居民参与，提高社会治理效能，增强社区凝聚力和社会稳定性。但在社区“三驾马车”的共治格局下，由于三者遵循的逻辑不同，所以容易导致参与各方责任的模糊、协调与决策过程困难、出现工作矛盾和难以追责等现象。[]

三是服务开展形式化。部分社区为了完成上级要求的任务而重视数字指标、书面管理以及绩效管理，忽视实际工作效果与居民的变化发展。在社区服务过程中经常会出现一些工作者拿着提前准备好的工作簿记录服务了多少个居民、组建了多少个小组、开展了多少场活动，将其作为服务结果的评价，而忽视了开展服务的初心是为了在参与过程中增强社区居民的能力，提升居民幸福感与促进社会和谐，因此未能真正地解决社区居民的问题。

（三）居民层面的参与失效。一是参与意愿消极，表现为被动式参与。加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。[2但在实际操作中，居民常常是被动地参与社区组织举办的活动。因此，解决社区居民参与不足的共性问题是打造共建共治共享社区治理格局的首要任务。在现实情况中，随着城市化进程的推进以及生活节奏的加速，“半熟人社会”和“快餐式文化”成为社区居民参与不足的客观原因，而“共同体意识”和“内在驱动力”则是影响社区居民参与的主观性因素。除此之外，社区的主体发育不良和组织动员能力不足也是影响社区居民参与意愿的主要因素。

二是参与能力不足，体现为出席式参与。认同是一种成为集体意识的价值判断，是将一个共同体中不同的个人团结起来的内在凝聚力。[3]由于长期生活在社区中，居民对于自身生活的社区具有深刻的感情，因此在参与社区活动过程中本身是比较积极主动的，但是部分居民可能由于自身其他原因导致其在具体活动实施过程中不能充分参与。例如，大部分在社区中生活的老年群体，由于他们在社区中生活较久，对于社区拥有较强的归属感与认同感，也希望社区能够更美好、生活更幸福。但是老年人本身受身体机能的影响，在社区活动参与中虽然愿意积极参与，但也经常会出现一些“心有余而力不足”的现象。除此之外，社区生活中的上班族等也会出现虽有能力但时间不足的“爱莫能助”的现象。

三是参与意义悬浮，呈现为疲劳式参与。“上面千条线，下面一根针”，或因为新的政策文件传达至基层街道需要落地，或社区为提高自身影响力与形象社区解决这类问题最常采取的方法就是开展活动，形形色色的活动宣传时铺天盖地、过程中平平无奇、结束的马马虎虎，整场活动表现得虎头蛇尾。部分基层社区或是对于“数字工程”“面子工程”的侧重，或是一味的迎合讨好居民，导致活动开展本身的意义性缺失，而社区居民频繁地参加此类活动，同时在参与过程中的身份也仅限于消费者与旁观者，从而使得居民自身主体性丧失，陷入自治行为不足的困境。

四、党建引领城市基层

社区治理创新的路径与机制

破解城市基层社区治理的三重困境，实现从单一管控向系统治理的范式转换，需要构建党建引领下系统化、多维度的创新机制。本研究提出“四位一体”的引领路径：以行动引领聚焦治理主体的能动性激发，以服务引领破解居民参与失效的治理短板，以制度引领构建权责清晰的规范体系，以理念引领推动社区可持续发展。这种多维引领机制通过结构赋能与过程优化，为破解基层治理困境提供了理论与实践相结合的创新路径。

（一）行动引领：从动员到自主。一是以自治为目标进行授渔式赋能。在基层社区治理过程中，给予式和赋能式两种外部资源的传导与利用会在基层群众的主体性、合作力度以及治理的持续性等方面表现出差异。在过去的大部分时间里，国家对于包括社会保障、乡村振兴、基层社区治理等方面的扶持政策都属于给予式资源传导，即由国家直接向相应的基层职能部门发放资金与生活物资。在基层社区治理过程中这种资源传导模式使得群众处在相对被动的地位，使得社区居民往往成为一个“消极的接受者”而非一个“积极的行动者”，最终不免在日常生活中营造了“等、靠、要”和“即时消费”的消极思想，容易滋生的“养懒汉”现象。

党建引领的授渔式治理模式则由国家给予更多的技术和政策上的支持，秉持着人人是资源、人人有爱心、人人能自主的思想观念。改“给予式”为“授渔式”能够促进基层职能部门相互配合，激发社区居民主人翁意识并促其充分参与社区讨论与决策，使得居民转变为“困难挑战者”和“幸福制造者”。实践证明，在基层治理实践过程中以居民参与为本更容易激发社区居民的“内生性”自治意识。

二是以主体性为责任促进建设者身份转变。基层党组织依托社区管理平台，营造交往、交融、交心的人文场景，构建党建引领社区家园文化建设下“远亲不如近邻”的和谐邻里场景。由基层党组织规划引领，倡导多元参与、进行资源聚集，包括举办社区主题活动日、建设多功能智慧文化活动中心、整合社区内外文化资源以及开展多样化的文化活动，在活动中发挥党组织优势，以身作则发挥带头作用，探索提升工作效率、居民喜闻乐见的工作模式及鼓励社区居民自主参与家园建设。提高居民在社区中的获得感与参与感，促使居民由“被管理者”身份向“建设者”身份发生转变并进一步提升居民个体的主体性和责任感。[2]

（二）服务引领：从粗放到精细。一是以需求为前提开展内生性治理。党建引领社区治理，要充分了解社区居民需求，充分激发社区组织、社会贤达和居民的参与热情与活力。以往由于环境和技术的制约，国家参与基层社区治理往往是粗放式的治理模式，以一个相对较大的区域为单位，用行政化的社会治理手段进行社区秩序方面的管理。随着时代的发展，社区治理的区域空间变得微小化，社会问题不断复杂化与琐碎化，同时伴随科技与治理媒介的快速迭代关于基层社区治理也产生了革命性的变化。以往区域化、一刀切的粗放式治理模式难以适应当下日新月异的社会环境。党建引领的精细化基层社会治理模式坚持以党的领导为核心，多元主体有机结合，共同协商治理，充分发挥“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”社会治理体制功能，将党组织渗透到治理单元的“神经末梢”。另一方面，社区居民需求的精细化也对基层治理提出新的要求，马斯洛将人的需求分为五个层次，包括生理的需求、安全的需求、情感与爱的需求、尊重的需求和自我实现的需求。人在满足生理、安全方面的需求之后便渴望满足其社交、尊重以及自我实现等方面的需求。而这些方面的需求在很大程度上都更加倾向于精细化与微小化。

二是以数智为手段开展参与式治理。精细化治理融合新技术手段作为保障，广泛应用互联网、大数据、人工智能等信息技术，通过科技支撑、技术赋能破除基层党建梗阻，可实现技术治理与党建保障共推基层善治，不断提升基层党建和治理的有效性。换言之，服务引领就是根据个人实际面临问题展开分析判断，然后进行资源合理分配，鼓励社区居民建立非正式社群或正式的社区社会组织，以组织的形式参与社区治理，通过数字化平台和智能化工具激活居民的参与形式与机制，从而激发不同群体的参与动机并给予共建共治的参与式激励。

（三）制度引领：从悬浮到落地。一是以协同为导向促进组织关系明确化。党建引领基层社区治理，核心在于党对于基层社会的全面领导与提高社会各主体部分参与动能，构建“一核多元，共建共治共享”新型社区治理和服务体系，提升基层社会治理能力，推动基层治理现代化，进而形成具有中国特色的“中国之治”。但在实践过程中，街道、社区往往表现的力不从心，如受多方面因素的影响导致各方主体常常出现责任不明确、党建引领各方组织之间“两张皮”、基层社区治理模式“形式化”“悬浮化”的现象，另外各方在具体实践过程中互相推诿扯皮现象也层出不穷。注重任务目标的实现而忽视了过程价值也常常导致“以迹代绩”的现象发生，为了完成上级任务，常常以开展了多少场活动、服务了多少居民为导向；服务缺乏持续性、创新性等。制度引领则是发挥党总揽全局、协调各方的优势，明确各方关系，通过引导社区居民及相关组织建立居民参与平台并制定社区公约，上下联动、系统谋划，通过充分发挥基层党组织的核心引领作用，践行以人民为中心的发展理念，强化社区功能，充实社区治理力量。解决社区居民的实际问题与需求，树立居民责任意识，提升居民参与能力，实现营造美好社区的共同目的。社区治理的参与主体“三驾马车”依据社区公约相互协调、融合发展。

二是以效能为目标促进参与过程务实化。加大基层党组织领导下的协调会、议事会建设力度，改变以往各自为阵的工作方法，共同搭建具有创新实用性的社区居民参与平台，发展整合社区自治体系。同时将社区“三驾马车”与传统“三单制”相结合，由业委会下单、居委会派单、物业接单，基层党组织在其中对整体运行进行调节与把控，形成一个良性的治理循环，满足社区居民需要，提升居民的幸福感与满意度，在注重任务目标的同时注重实施过程的价值与意义。通过社区参与过程切实提高社区居民的参与决策能力，使居民在参与过程中得到发展、学到本事，使社区治理真正的落地生根而非成为“空中花园”。

（四）理念引领：从多线到网络。以可持续发展为理念倡导参与主体多元化。党建引领基层社区治理的目的在于整合多方资源、凝聚各方力量、以居民为中心，改善社区居民生活环境，推动社区可持续发展。相较于“三社联动”表现为政府主导下的政社合作关系，“五社联动”更加突出党建核心引领机制。[2]

首先，发挥社区基础性平台作用与功能。由基层党组织发挥领导作用对社区治理“三驾马车”进行引导与赋能，汇聚各方资源形成基层社区治理共同体建设合力。其次，提升社会组织载体能力。与街道党建部门相比社会组织在策划活动时更强调创新，思路与形式更加灵活。政府以购买服务作为基层社区治理的补充，通过发挥社会组织的独特优势。满足一些社区无法单独完成的需要。第三，发挥社会工作专业优势。随着社会工作专业化与职业化的发展，将社区与社工相融合对于调试社会关系、缓解社会冲突、促进人与环境相互适应方面具有重要作用，将专业社会工作嵌入社区是基层治理可持续发展的路径之一。第四，整合社区志愿者的服务力量。他们拥有更多的空闲时间、更高的参与热情、更丰富的活动经验，在党建引领“五社联动”的发展框架下，社区志愿者团队更加规范化、组织化。在参与基层社区治理过程中与社区、社会工作产生“化学反应”，配合专业社工起带头示范作用，促进居民参与融合，激发社区居民的主体意识与奉献精神，共同推进基层社区治理共同体建设。最后，强化社会慈善资源的外部供给。社会慈善资源在基层社区治理过程中也发挥着重要主体作用。其中，主要包括三种类型：第一是由政府与企业联合发起慈善项目，然后根据街道的需求状况进行资源分配的政府主导型；第二是由社区与企业商家基于某种特定关系或达成某种合作互惠关系而获得资源的社区企业合作型，例如企业家回馈家乡或企业对社区进行赞助，社区为企业做宣传；第三是由部分爱心人士在了解社区需求后通过非官方渠道的捐赠或是提供相关的场地道具等设施的爱心传递型。[党建组织网络的强整合力促成了多元合作治理，为基层社区的可持续发展提供了坚实基础与支撑，并为未来社区发展的稳定与繁荣提供了有力保障。

强基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。“党建引领”是中国共产党推进中国式现代化在国家治理体系上的重塑和表达，不仅能够加强党的领导，同时也能适应现代治理的要求，从而有利于进一步发挥特有的制度优势，激发社区居民自治意识，引导社会组织力量，最大程度地实现社区自治与共治、共建与共享。党建引领基层社区治理，不仅确保了治理的方向正确，还能充分发挥党组织的核心引领作用和党员干部的先锋模范效应，同时将价值共创的理念深深融入社区治理的每一个环节。在基层党组织有横有纵的精细化治理下，倡导并实现多元主体的共同参与，不仅可激发社区的内生性发展，还能充分挖掘和动员了社区内部的丰富资源，有效激发社区居民的积极参与意识，培养社区的自组织能力，为社区的可持续发展注入内生性动力。

从行政“单位制”到服务“社区制”，再到治理“网格制”，基层社区发展经历了深刻的转型与变迁，但深植在国人血脉里的“家文化”与“家园共同体”理念始终如一。在迈入新时代社会经济发展新格局中，社区治理作为社会治理的基础环节，其显著特点是基层党组织的治理功能不断得到强化并逐步实现从模糊化治理到协同化治理。这种强化不仅表现在通过塑造价值共创，更主动地倡导和推动多元治理主体的参与，聚集多样的治理资源，同时还塑造了强大的治理向心力。党建在此过程中起到了引领作用，这已成为新时代基层社区治理的鲜明特征。

余论

基层治理是整个社会治理体系的基础，增

本文系国家社科基金一般项目“社会工作者工作压力的风险评估与干预机制研究”（22BSH164）的阶段性成果

作者李正东系上海应用技术大学人文学院院长、教授；王津系上海应用技术大学人文学院硕士研究生

(责任编辑：周紫檀)