体制性联结：上海市驻村“第一书记”的治理逻辑

[摘  要]  国家通过持续优化的乡村治理制度，确保乡村治理的有效覆盖，不断提升农村社会治理水平。驻村“第一书记”制度为国家的政权建设增添多种可能性。本文认为驻村“第一书记”呈现出三种独特的体制联结形态。作为国家权力在农村的代表，代理型驻村“第一书记”承载着增强群众对国家政治认同和信任的使命；专家型驻村“第一书记”运用专业的业务能力和技术手段，有效疏通郊区大镇治理难题，将国家的制度优势转化为实际的治理效能；帮扶型驻村“第一书记”肩负着整合乡村资源的重任，致力于搭建城乡互动的紧密纽带。本研究以上海市部分农村的驻村“第一书记”为研究对象，分析他们在实践中展现的治理逻辑，对于促进我国农村治理体系及治理能力的现代化具有深远影响。

[关键词]  驻村“第一书记”；政权建设；乡村治理

在农村地区，国家政权更多地表现为一种精神或文化符号。在这个背景下，国家并未排斥乡村组织的代理人体制，反而将驻村“第一书记”制度作为乡村治理的长效机制，以提高国家整合社会的能力。这一举措有助于将农村社会中分散的权威、技术、资源集中到国家治理体系内，实现统一规范的应用。黄仁宇认为，中国共产党需要农村创造出一种新的底层结构，有效地将农民加以组织并与上层连接。

在基层治理过程中，连接国家和农村社会最为适宜的方法便是派遣干部下基层。现阶段，驻村“第一书记”制度有效衔接了精准扶贫和乡村振兴两项战略，国家将其作为长效机制全面向农村社会覆盖。正是通过体制的力量去激活整个农村社会，并以此增强执政党推动治理能力与治理体系的现代化，同时推动中国基层的政权建设现代化。

一、驻村“第一书记”：广泛应用的特色治理机制

驻村“第一书记”制度是指我国自中央至乡镇各级机关及企事业单位选派优秀党员干部，进驻基层党组织软弱涣散或经济发展贫困的村庄，以实施农村工作的治理方式。关于此制度的研究，大多数学者从我国本土角度出发，探讨驻村“第一书记”现象。某些学者主张，该制度的源头可追溯至“驻村制度”。

驻村“第一书记”按照行事风格分为不同的类型。一类驻村“第一书记”是党和国家在基层的“代理人”，他们常常被视为“村内一支笔”，拥有实权而且真心实意地为村民服务。渠敬东认为驻村“第一书记”工作范畴甚广，包括可量化的具体工作和不可量化的工作职责。王卓、罗江岳指出，驻村“第一书记”成为统计扶贫信息的办公室文员，长期与文字、数字“打交道”。除此之外，还有执行专项任务的驻村“第一书记”。南京市的驻村“第一书记”作为“规划师”帮助落后村摘掉贫困的帽子。驻村“第一书记”的选派范畴并未局限于机关部门，企事业单位派遣的驻村“第一书记”呈现出独特性。邵欣悦发现从高校选派的驻村“第一书记”借助扶贫模型，利用科研项目助力农村脱贫。

主流观点认为，来自不同领域的驻村“第一书记”在实践中发挥了类似的作用。驻村“第一书记”致力于为乡村带来可视化的援助。黄娟娟等研究者发现，各级驻村“第一书记”均能有效提升贫困户家庭收入。王崇金等研究者指出驻村“第一书记”提升基层干部的形象，而群众的满意度影响着驻村“第一书记”争取社会资本的投入力度，从而帮助村庄的全面发展。另外，学界认为驻村“第一书记”的治理能力有助于农村实现更为长远的发展。周少来认为以执政党为领导核心的基层党组织成为各组织整合的核心。不仅如此，陈国申、唐京华反向论证驻村“第一书记”为村民自治提供巨大的空间，凭借自身优势，为经营困境中的“双薄村”提供最为关键的支援。

但在驻村“第一书记”制度发展的实践过程中，也出现了与其初衷相悖的现象。一类观点从外部机制分析了驻村“第一书记”制度在运行的过程出现的问题。学界亦有对驻村“第一书记”当前的选派机制、考核机制、激励机制提出质疑。另外，少数驻村“第一书记”对农村工作的理解有所偏差。王文龙指出驻村“第一书记”在有限的任职期完成大量的工作，他们会更倾向运动式治理。挂名式的驻村“第一书记”工作不力，引来非议。甚至，某地区出现了大规模的驻村“第一书记”被召回的现象。

综合以上分析，驻村“第一书记”制度的相关研究揭示了“第一书记”在我国农村扶贫工作中的核心地位和关键作用。尽管我们对其实施成果予以充分肯定，但仍需关注过程中所显现出的问题。因此，今后的研究重点应聚焦于如何优化驻村“第一书记”制度。通过对驻村“第一书记”工作机制的持续优化和创新，有望使其为我国农村扶贫工作提供更强大的支持，推动乡村振兴战略的落实。

二、面向发展与治理：上海的驻村“第一书记”

2015年，全国各地实施了“第一书记”驻村工作，截至目前积累了丰富的实践经验。历经多年的发展，该制度已迈向一个新的阶段。现下，驻村“第一书记”制度成为扶贫工作的核心治理模式，并在实践中不断得到完善和发展。上海市充分利用驻村“第一书记”制度优势，深入研究超大城市治理的创新模式，为农村振兴开辟全新途径。本文着重阐述上海市嘉定区樊家村、奉贤区新叶村以及护民村三种类型的驻村“第一书记”制度的实施情况。

目前，上海市嘉定区马陆镇共有9位驻村“第一书记”，完成“一肩挑”的政治任务。嘉定区城市化程度高，部分村集体的经济发达。事关村民的各项福利，作为樊家村的村书记享有村财务签字权。上海市原要求村两委班子人员为本村人，但樊家村难以产生驾驭住现有复杂的村局面的能力者。上级树立“一盘棋”思想，依旧按照高标准、严要求进行选派驻村“第一书记”。其他街镇忙于响应村支书、村主任“一肩挑”之际，嘉定区在樊家村首创驻村“第一书记”兼任村党总支书记的做法。另外，区镇人才广泛、交流频繁，马陆镇的做法是增设驻村“第一书记”，在本村产生书记并兼任主任的同时，继续下派驻村“第一书记”当村里的“一把手”，属地的村党总支书记兼任主任并作为村里实际的“二把手”开展工作。

上海市奉贤区庄行镇驻村“第一书记”的下派具有选择性，往往涉及特大事项的下沉。目前，庄行镇的渔沥村驻村“第一书记”是原规划处科长，负责土地整理的事项；浦秀村选派的驻村“第一书记”主要负责拆违。庄行镇的新叶村村组基本情况为村级工作人员共有14—15人，其中条线干部共3人、村班子成员7人，再加1位驻村“第一书记”。2020年村委换届，新叶村的村书记由年轻的90后蒋干部担任。新叶村的驻村“第一书记”是原规划中心的主任，也曾任职社保主任、隔壁村的村书记。在新叶村，驻村“第一书记”做专项工作的指导，主要负责村民建房，以做汇报工作为主，列席“三重一大”，但不涉及村内产业发展相关决策。

2023年，上海市普陀区区级机关工作党委与奉贤区村党组织联合开展驻村帮扶专项行动，旨在深化双方在乡村振兴领域的合作，推动城乡结对帮扶工作取得更为实质性的进展。奉城镇护民村的驻村“第一书记”坚定不移地以党建为引领，通过实施“党支部、企业、合作社、农户”协同发展的产业模式，探索出一条党建引领乡村走向振兴的新道路。同时，驻村“第一书记”秉持共同建设的理念，带领护民村与普陀区区级机关工作党委、银行等多家单位签订了党建联建共建协议，采用项目化方式实施乡村民生基础设施建设项目。

上海市的郊区农村治理模式有自己的独特之处。作为农村地区的关键联结机制，驻村“第一书记”制度的功能表现为“对口援建”和“结对帮扶”两种模式。二者共同构成驻村“第一书记”制度对外展现能力的核心要素。对口援建模式指的是在不同地区之间进行人才交流，或者在相同地区内由同级别部门开展相关驻村工作。该模式下的驻村“第一书记”能够迅速提高农村地区的专业技能水平，上级确保专业人才在相应的领域得到合理配置。结对帮扶模式强调人才跨部门、跨级别的交流与学习。此模式的实施，需要具备强大管理能力的人才引导。全面型的驻村“第一书记”更适合担任一线任务，发挥统筹协调的优势。驻村“第一书记”以横向或纵向的调动，助力干部人事制度改革的深化，为干部跨条块、跨领域、跨层级交流的新道路作出新探索。

三、体制性联结：驻村“第一书记”的三种形态

（一）代理型驻村“第一书记”的权威联结：樊家村的案例经验。在改革开放的初期阶段，农业和农民的去组织化成为主流趋势，这导致了干群关系逐渐紧张，基层工作的难度明显加大。一些地区，出现所谓的“强势势力”，它们在村内形成了“保护组织”，使村干部在熟人社会中能够更加方便地处理事务。在执行政府政策的过程中，这些村部负责人未必会从党组织的角度出发考虑问题，也难以确保其考虑大局。

为了探索新时代农村治理的有效路径，需要国家正式权力的“代理人”登场，需要驻村“第一书记”管理主持乡村各项事务。尤其是在上海市的一些富裕的城郊村，驻村“第一书记”坐镇基层就是强化政府的形象，推动村级组织转型为国家治理的代理人，进而弱化个别单纯维护村庄利益的思想。

樊家村地处嘉定区高速出口东侧，临近新城核心区，当地两条著名高速公路贯穿全村，是一个交通便捷的行政村。区域面积3.5平方公里，下辖23个村民小组，1个农民动迁社区。樊家村共有1255户村民，户籍人口3795人，其中，农业户口的户籍人数是1148人，外地人员9328人。樊家村处于城乡结合部区域，区域经济活力较为活跃，村域内实地型企业102家，其中颇具规模的企业有26家。正因如此，樊家村虽是“空壳村”但村集体资产较为充裕，截至2019年底村总资产1.24亿元，2020年村可支配资金2995万元。

樊家村的治理问题涉及多个层面。首先，樊家村虽然“家底”较厚，但拆除大量能产生村集体经济收益的违章后，村级治理成本和开支压力快速上升。作为规模较大、社会治理任务重、村级人员较多的大村，樊家村的开支压力较大，主要开支的第一大项是人员经费，每年支出要1000万元以上，还有刚性的福利和分红开支，每年支出400万元以上，以及环境卫生和各种创建整治费用等大额支出。其次是非保留保护村存在较为拆建矛盾和社会治理难题。樊家村已经拆迁15个村民组，还有8个村民组是自然村落。在规划上属于非保留保护村，未来的前途是城市化。但是现阶段樊家村还剩下的未拆迁的村民组处于“等待开发”阶段，在时间上具有极大的不确定性，这样不利于乡村建设和社会治理。

驻村“第一书记”是联接上级权威与地方权威的关键人物，他们需要以党的农村工作大局为核心，充分发挥党的领导作用，同时也要积极调动地方的积极性，共同推动农村发展。2017年，封书记就任樊家村村委书记，并在任职4年后担任该村驻村“第一书记”。驻村“第一书记”实行“一肩挑”政策，是党对农村基层治理的坚定领导和有力指导的必然结果。

2021年3月20日，依据区镇两级部署，樊家村举行村民代表会议，顺利选举产生了以驻村“第一书记”为主任的村民选举委员会，并审议通过了《樊家村2021年村民委员会换届选举工作方案》。该方案确定本次村委会选举采用不设候选人的方式，由超过半数登记参加选举的村民直接投票产生村民委员会成员。

在本次选举过程中，樊家村高度重视规范程序，对换届选举的日常工作进行了细致规定，同时发布了10个选举公告，确保选举过程的公开、透明和合规有序。经过无记名投票、差额选举，选举产生了5名村党总支委员（按姓氏笔画排序），分别为汪**（189票）、赵**（192票）、侯**（191票）、钱**（182票）和樊**（148票）。新一届村委会班子呈现出年轻化的特点。新当选的党总支委员召开会议，采用等额选举办法，选举侯**（5票）为村党总支书记，赵*（5票）为副书记。

党的十八大召开后，上海市实施了严格的土地管理制度，并启动了为期三年的违法用地综合整治行动。市委的坚强决心以及各职能部门的顺利执法，都需要驻村“第一书记”在一线付诸实践。封书记上任后，首先采取措施控制了集体员工的人数，由原来的300人减至190人，以降低人工工薪开支，减轻村级经济压力。集体员工每人每月的工资为2480元，所有集体正式职工均需缴纳四金。此外，4个下属集体单位的一把手和重要岗位由村干部兼任，且不得重复领取工资。例如，驻村“第一书记”兼任居委书记，村主任兼任居委会主任，三位村委会 副主任分别担任养老院、外来人口集体中心、物业公司的总经理。

驻村“第一书记”致力于提升村党组织的凝聚力，与村“两委”班子、村组长、党员等紧密协作，共同维护和增强上级的权威。在执行拆违任务过程中，封书记鼓励村干部发挥先锋模范作用，带头拆违，并对群众作思想工作，阐明政策优势。同时，他积极扩大治理资金规模，以弥补拆违等工作中对村民造成的经济损失。凭借自身专业能力和多年招商引资经验，驻村“第一书记”在拆违规划中有效解决实际问题，指导完成停车场建设等创收工作。