上海城市现代化建设和管理指导方针的演变及实践

[摘  要]改革开放以来，根据党中央关于城市工作的要求、上海城市发展的战略目标和功能定位以及人民日益增长的美好生活需要，上海城市现代化建设和管理的指导方针大致经历了从“以建设为重”到“建管并举”再到“管理引领”的发展变化，推动上海城市现代化建设从偿还历史欠帐到基本建成现代化城市基础设施体系，再到提高城市精细化管理水平的转变。

[关键词]上海； 城市现代化；人民城市；建设；管理

[中图分类号]  D267    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）06-0060-05

城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。实现城市现代化，既要靠建设，也要靠管理。改革开放以来，上海市委、市政府把城市现代化建设和管理作为推动城市现代化发展、提高城市治理现代化水平的重要抓手，不断调整城市建设和管理的关系，促进了上海城市现代化的发展。

一、1978—1995年：“以建设为重”，

偿还城市建设历史欠账

改革开放后，城市在改革开放和社会主义现代化建设中日益重要。面对新中国成立后上海在城市建设上的历史欠账，上海市委、市政府日益重视城市建设，把加强城市基础设施建设作为战略重点之一。

（一）确定城市建设在经济发展中的地位。新中国成立后，上海在城市建设上投入严重不足，导致城市基础设施严重落后。1978年3月，国务院召开第三次全国城市工作会议，中共中央批转会议制定的《关于加强城市工作的意见》，首次明确应“提高对城市和城市建设重要性的认识”，指出“城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用”。在将工作重点转移到社会主义现代化建设上来的同时，上海市委、市政府开始正确处理经济建设和城市建设的关系。1980年9月，市计划委员会向市委提出《上海长远规划设想（1981—1990年）》，总结上海近30年经济建设的成就和主要经验教训，指出：“搞好城市建设和工业布局，协调‘骨肉’关系，逐步解决城市‘膨胀病’，是确保经济建设持续发展的重要条件。”市委、市政府决定在“六五”期间，加快民用住宅建设、加强市政建设、大力治理三废。

为改造振兴上海，1985年2月和1986年10月，《关于上海经济发展战略汇报提纲》和《上海城市总体规划》正式获批，重新确定上海的城市性质和功能定位，明确上海城市建设的发展方向。按照到20世纪初“上海应努力建设成为开放型的、多功能的、产业结构合理的、经济繁荣、文化昌盛、科技发达的社会主义现代化的中心城市”的战略定位，薄弱的城市基础设施，已成为制约上海经济、社会发展和对内、对外开放的突出矛盾。市委、市政府明确“七五”期间“加强城市基础设施建设、把逐步改造老市区与积极建设新市区结合起来”。此时，加快城市基础设施建设，已不仅仅是解决人民群众的交通问题，而且还是改善上海投资环境、促进经济发展的需要。为此，上海积极利用外资，加快基础设施建设的步伐。

经历了20世纪80年代的建设，上海城市建设完成了一批关系国计民生的重大工程，尤其是改建上海港十六铺客运站，新建上海铁路新客站，扩建改造虹桥机场国际候机楼，使上海3个对外窗口的面貌有了改观。上海市基础设施落后的状况开始有了变化，投资环境和居民的生活环境也随之有所改善。

（二）推动大规模城市建设。20世纪90年代，上海城市基础设施落后的状况有了改变，但市内交通拥挤、居民住房紧张、环境污染等问题依然存在。1991年4月，上海市第九届人民代表大会第四次会议批准《上海市国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》，确定20世纪90年代上海国民经济和社会发展总的战略思想为“振兴上海，开发浦东，服务全国，面向世界”，战略目标为“力争把上海建设成为外向型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化国际城市”。为实现这个战略目标，市委、市政府确定“八五”期间主要任务之一是“集中力量进行以十项骨干工程和住宅为重点的城市建设，使上海的投资环境和市民生活环境有明显改善”，包括加强城市基础设施建设、加快住宅建设步伐、加快煤气工程建设等。

其间，上海城市建设迎来了重大发展机遇，一是1990年党中央宣布浦东开发开放，上海从全国改革开放的“后卫”走到“前锋”。二是邓小平对上海城市建设的高度重视。1991年2月，邓小平在视察南浦大桥工地时强调，要加快交通等基础设施的建设，“能早上的就集中资金早上，早上一年早得利一年，不然要拖到下个世纪去了”。1992年春，邓小平视察南浦大桥和建设中的杨浦大桥时满怀信心地预期：“我看上海一年会有一个变化，三年会有大的变化。”三是党的十四大提出“一个龙头、三个中心”战略决策，上海在全国改革开放和经济建设中的地位得到进一步明确。于是，1992年12月召开的上海市第六次党代会把城市基础设施建设列为3个战略重点之一，坚持现代化和国际化标准推动上海城市基础设施建设。市委、市政府发扬“大胆地试”“大胆地闯”的精神，积极筹措建设资金，使上海进入了大规模的城市建设期。“八五”时期成为上海城市基础设施建设步伐较快的时期，相继建成南浦大桥、杨浦大桥、地铁一号线等一批重大工程，城市骨干交通网络正在逐步形成；完成了合流污水综合治理一期主体工程及一批电力、通信、燃气工程，城市基础设施得到改善。旧区改造取得了较大进展，外滩、人民广场、徐家汇等面貌焕然一新。

上海市委、市政府抓住机遇，开拓进取，坚持“一年变个样，三年大变样”的奋斗目标，经过十几年的建设，上海城市面貌发生了深刻变化。

二、1996—2010年：“建管并举、

重在管理”，建设现代化国际大都市

在构建面向新世纪的发展愿景中，上海市委、市政府将战略目标逐步定位为社会主义现代化国际都市，以“建管并举”的方式提升城市的现代化建设和管理水平。

（一）逐步形成“建管并举、重在管理”的指导方针。1993年下半年至1994年11月，市委、市政府组织开展了关于如何迈向21世纪的战略大讨论，明确了上海未来发展的战略目标：到2010年上海基本建成国际经济、金融、贸易中心之一，初步确立国际经济中心城市的地位。1996年2月，《上海市国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要的报告》再次明确了这一目标，指出到2010年，上海要“基本形成现代化国际城市基础设施的框架”；“九五”期间，要加快基础设施建设，提高城市现代化水平，集中力量建设航空港、信息港和航运中心等枢纽型重大交通通信设施，继续加强城市市政公用设施建设，努力改善环境质量等。“现代化的城市基础设施是城市现代化的基本条件。上海要崛起成为国际经济中心城市，基础设施的现代化应当走在前列。”因此，“九五”期间上海城市基础设施建设的定位与以往明显不同，加快基础设施建设成为提高城市现代化水平的需要。上海作为一个国际大都市，“在注重城市内部建设和改造的同时，加强枢纽功能的重大项目建设”。上海根据党中央“一个龙头、三个中心”的战略定位，着眼长三角一体化，集中力量建设航空港、信息港和航运中心，尽快与长江三角洲各集装箱港口形成组合型的国际枢纽港，与长江三角洲地区实现信息联网等。

更为重要的是，市委、市政府在“九五”计划中明确提出要“完善特大城市管理体制”。从1996年开始，市委、市政府对城市管理的重视逐步加大，在指导方针上逐渐进入“建管并举、重在管理”的阶段。1997年12月，上海市第七次党代会提出：“今后五年的城市建设和管理，城市发展做到建管并举，重在改善城市生态环境，切实提高城市现代化管理水平。”1998年2月，上海市第十一届人民代表大会第一次会议提出：“上海已进入城市建设与城市管理并重的新阶段。今后三年，要在重点推进重大基础设施建设的同时，进一步理顺城市管理体制，切实加强城市现代化管理，提高城市基础设施的综合效益。”1999年2月上海市第十一届人民代表大会第二次会议和2000年2月上海市第十一届人民代表大会第三次会议也明确提出，坚持“建管并举、重在管理”的指导方针，提高城市管理水平。

至“九五”结束时，上海城市建设从还历史欠账转向建设枢纽功能性设施，探索形成了市区“两级政府、三级管理”、郊区“三级政府、三级管理”的城市管理体制，建立了城市管理综合执法体制，城市管理水平不断提高。

（二）新世纪继续坚持“建管并举、重在管理”。21世纪初是上海加快建设国际经济、金融、贸易、航运中心之一的新时期，也是确立社会主义现代化国际大都市地位、全面提高城市综合竞争力的新阶段。市委、市政府提出，“十五”期间，上海“继续坚持建管并举、重在管理的原则，积极实施城镇化战略，高标准、高质量推进城市现代化建设和改造，不断提高城市现代化管理的水平”。至“十五”结束时，上海枢纽型、功能性、网络化的基础设施建设实现重要突破，城市规划管理体制进一步完善，全市统一的灾害综合管理新模式框架初步确立。

2006年1月，市委、市政府确定在“十一五”期间“全面提升城市建设和管理的现代化水平”，“坚持建管并举、重在管理，加强枢纽型、功能性、网络化重大基础设施建设，构筑城郊一体、内外衔接、便捷高效的综合交通体系。强化城市资源供应保障，健全应急管理体系，提高城市安全保障能力，以城市管理现代化为目标，网格化为抓手，信息化为手段，管理资源整合为保障，运用多种手段建立城市管理的长效机制”。2007年5月，上海市第九次党代会提出，今后五年，“继续坚持建管并举、重在管理，切实加大城市管理力度，充分发挥重大基础设施的功能和作用，显著提升城市综合服务能力”，“基本建成以枢纽型、功能性、网络化为重点的现代化基础设施体系”，积极探索符合上海特大型城市特点的城市管理新模式。2010年举办世博会时，上海基本建成枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系，建成覆盖地下、地面、空中的立体交通网络，国际航空枢纽港初步形成，国际航运中心集装箱吞吐量位居世界第一。城市管理水平明显提高，形成市、区（县）、街道（乡镇）三级比较完善的城市管理综合执法体系和网络，城市网格化管理系统覆盖上海中心城区，并逐步向郊区建成区拓展。

按照“建管并举，重在管理”的指导方针，上海在城市建设上完成了从偿还历史欠账到基本建成现代化城市基础设施体系的转变，在加大城市管理力度提高城市管理水平上，取得了明显成效。

三、2011年至今：“管建并举、管理为重”到“管理引领”，让城市更美好

党的十八大以后，为满足人民对美好生活的向往，上海市委、市政府更加注重管理在建设一流国际大都市中的作用，不断强化管理职能，使上海从“管建并举、管理为重”逐步进入到“管理引领”阶段。

（一）“建管并举、重在管理”调整为“管建并举、管理为重”。世博会的成功举办，生动诠释了“城市，让生活更美好”的主题，世博理念、世博精神和世博经验也成为上海推动科学发展、促进社会和谐的新优势。2011年1月，市委、市政府提出在“十二五”期间“建设管理一流的现代都市”的目标，“坚持以人为本、管建并举、管理为重、安全为先，积极推广世博城市管理经验，加强依法和长效管理，推进人性化服务、网格化覆盖、智能化应用、精细化管理，努力形成整洁、有序、高效、安全的城市现代化管理格局”。2012年7月，《上海市城市建设和管理“十二五”规划》提出：“十二五”期间“坚持高起点规划、高水平建设、高效能管理，推进上海城乡建设和城市管理工作向精细化、集约化模式转变；立足世博后城市管理新起点，以人为本，安全为先，管理为重，以管理引领建设。转变建设管理理念，更加突出管理功能；民生为本，更加注重改善民生和生态环境建设，适应上海发展转型需求，注重城市运行中的安全管理”。

上海逐步实现由“建管并举、重在管理”转为“管建并举、管理为重”，初步提出“管理引领建设”理念，“以人为本”和“安全为先”列入城市建设和管理的指导方针。市委、市政府在推进上海国际航运中心建设、打造宜居环境的同时，重点转变管理理念，强化城市管理职能，注重建设与管理统筹发展，进一步发挥“两级政府、三级管理、四级网络”的体制优势；实现城市网格化管理信息系统的有效覆盖和城市管理全面覆盖，推进城市管理数字化、精细化、法治化发展；让社会和市民成为城市管理主体，使城市管理更加柔性化、民生化；加强城市安全运行管理和应急体系建设，全面提升上海应对重大灾害的应急、防御、处置能力等。