城市社区治理的法治化路径研究

[摘  要]超大城市治理是中国式现代化的重要场域之一，其核心内容就在于推进社区治理的法治化，而主体协同问题、规则支撑问题和行动模式问题则是制约社区治理法治化的三个重要关键。在我国语境下，需要通过党政主导、社会协同与基层自治的有机融合，国家硬法和社区软法的同步设计，以及常态治理和应急管理的动态衔接加以系统解决，从而提升社区法治化治理的整体效能。

[关键词]社区治理法治化；主体协同；规则支撑；行动模式；党建引领

[中图分类号]  D267.7    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）06-0083-05

城市社区治理是国家治理在城市基层生动、具体的反映。从改革开放至今，在国家治理法治化的浩大工程中，城市社区治理的法治化始终是一个无法规避的难题，这不仅在于中国法治化和城市化具有西方不可比拟的人口规模巨大的鲜明特性，也在于中国社区治理本身的群众性和复杂性。社区治理主体、治理规则与治理行动是社区治理法治化的三个关键要素，治理主体是社区治理法治化的推进力量，治理规则是社区治理法治化的依据和遵循，治理行动则是社区治理法治化的具体体现，三者缺一不可。近年来，学界对于社区治理法治化的路径研究，虽然提出了诸如“将社区‘三架马车’联席会议制度上升为法律制度”“厘清政府与社区之间的权力边界”“引导社会组织参与社区治理”等许多富有建设性的观点，但缺少对治理主体协同问题、规则支撑问题和行动模式优化问题的整体性研究，需要进一步厘清三者之间的内在逻辑，进而寻求破解超大城市社区治理的法治化路径。

一、城市社区治理法治化的逻辑理路

党的二十大报告对社会治理法治化提出了新任务和新要求，强调要“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。本文认为，社区治理法治化是社会治理法治化的基础工程，而推进社区治理法治化，必须首先弄清其关键要素及其内在逻辑。

（一）社会多元主体的有效协同是推进社区治理法治化的前提基础。在中国语境下，社区治理主体包括社区党政组织、社会组织、企业组织、自治组织和社区群众等，这些多元治理主体并非是天然的合作关系，只有实现有效的协同合作而不是分离割裂，才能汇聚社区依法治理的强大合力，促进各个主体之间的资源共享和优势互补，提升社区治理法治化的效能。同时，多元主体协同治理也可以减轻政府管理工作压力，更好促进社区治理的民主化、科学化和规范化，提高社区治理的法治化水平和质量。

（二）国家法律法规和社区公约的兼容并用是推进社区治理法治化的重要关键。国家法律法规也即“国家硬法”，对调整国家治理现代化过程中涉及的国家政治权力与每个公民主体权利间的关系起到至关重要的作用，可以有力保障和满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等日益增长的美好生活需求。社区公约也即“社区软法”，是社区公民的自觉规范，因其特有的价值导向、治理互动、协同合作、自律互律等机制，为基层有效治理提供了法治保障。国家硬法和社区软法的有机融合、兼容并用，能最大限度地形成社区治理的规范效应。

（三）常态治理和应急行动之间的韧性转换是社区治理法治化的必然要求。社会现代治理的目标是更科学、更高效地维护社会稳定和促进社会发展，而常态治理和紧急状态的韧性转换是实现这一目标的重要手段。社区治理法治化不仅需要依法处理好常态化的社区各种矛盾纷争，维持社区和谐与秩序，更需要在突发公共危机下快速反应和有效处置，从而减轻危机影响，有效恢复社区正常秩序。当今社会充满了不确定性风险，突发性自然灾害和公共卫生等紧急事件时有发生，倘若二者不能实现韧性转换，则难以有效应对，难以更好保障社区群众的合法权益。

二、公共性危机下城市社区治理

法治化存在的问题

近年来发生的若干公共卫生事件，暴露了城市社区在治理法治化方面的许多瓶颈问题，主要表现在以下几个方面：

（一）社区协同治理力量明显不足，应急服务能力有待提升。比如一些公共卫生事件突发时，由于政府、企业、社区、居民之间对买菜、就医、收取快递等应急需求未能进行精准对接、高效协同，导致一些小区在就医配药、物资发放、快递配送等环节中出现了末端梗阻现象。加之一些社区工作者作为社区依法治理的重要主体，由于自身应急专业知识和处置能力不足，导致对部分小区的实有人口、实有房屋底数掌握不清，在有些集中式租赁住房、人才公寓等新型居住小区的工作方面出现一些盲点问题，难以适应紧急状态下的工作需要。

（二）法律法规与社区规约之间的融合性不够，规范保障基础需要强化。城市社区治理是公共治理理论在基层社会的实践运用，具有治理主体的多元性与广泛的公众参与性的特点，表现在法律手段上就是法律依据的多样性，需要国家硬法和社区软法的有机融合。“社会治理法治化命题要求社会治理以国家法律规范体系为制度依凭，要求社会治理是一种多元规范之治。”在一些突发公共卫生事件中，有的地方出现哄抬物价、囤积居奇等扰乱市场行为，制造、传播虚假信息等恶劣行为也时有发生。这些问题与国家法律法规和社区管理规约的融合不够有着密切的关系。

（三）社区治理毛细血管有待进一步打通，平急转换机制亟待优化。总的来看，面对突发公共卫生事件，目前城市社区的常态化治理和应急治理之间的转换机制还不够健全，导致信息沟通不畅、误解，或者信息不一致、应急资源调配困难等一系列问题，社区各组织和机构对紧急情况的应对和决策也因可能存在的分歧而导致协同行动存在困难。由于常态治理模式下没有建立起有效的公众参与机制，紧急情况发生时个别社区的物资分发、秩序维护等工作缺乏公众支持和协同合作，也缺少熟悉居民区实际情况的“第二梯队”替补力量。

三、推进城市社区治理法治化的路径选择

针对当前城市社区治理法治化面临的诸多挑战和问题，需要从国情社情民情出发，着力构建科学有效的现代化社区治理体系，不断优化社区治理法治化的方式和路径。

（一）坚持以党建引领，提升社区依法治理主体协同的有效性。多元治理结构、社会公共性和治理法治化共同构成了中国城市社区治理体系和治理能力现代化的“三驾马车”。在中国语境下，多元治理结构的形成，关键是需要正确处理好社会治理各主体间的协同性问题，否则就会出现一加一小于二的问题，难以形成多元主体的合力。因此，要积极发挥党建引领的核心统合功能，构建党建引领下的政府、市场、社会等城市社区多元治理结构，从而最大限度调动党委政府、社会及辖区内各种资源力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

充分发挥基层党组织在社区治理中的领导核心作用。无论是从历史传统还是现实经验出发，以基层党组织为引领的“一核多元”协同治理模式是基层治理法治化的最优模式。一方面，发挥基层党组织在城乡社区治理中的领导核心作用是《中国共产党章程》和《中华人民共和国居民委员会组织法》明确规定的；另一方面，近年来的城乡基层治理现代化实践充分证明，基层党组织在城市社区治理中处于领导核心地位，具有政治领导功能、利益协调功能、社会整合功能、文化导向功能与服务保障功能，这是实现多元协同治理的关键。离开了基层党组织领导核心作用的充分发挥，就难以实现基层治理的法治化。

建立健全协同共治的组织结构和运行机制。在社会组织及社区自治力量仍然薄弱的情况下，可以通过积极的合作行为，推进政府职能由生产服务型向契约管理型转变，促进政社关系的转型升级。比如上海市黄浦区各街道社区普遍设立的“零距离家园理事会”（居民区联席会议），作为居民区层面的协商共治平台，成为各居民区共治的平台、各类资源整合的枢纽、居民需求汇总回应的桥梁，有效促进了政社关系的融通，形成了党建引领下各方共建共治共享的社区治理新格局。

构建完善多元社会参与治理机制。公众参与不仅有助于增强政府的治理能力和合法性，也是形成社会治理共同体的必然要求。在基层治理中，社区成员弱参与现象至少与社区成员的利益预期、居委会的参与制度安排、政府的政策设计、社会转型中单位制惯性等因素有关。因此，要建立诸如“社区治理共同体理事会”的社区跨部门、跨组织的协调机构和平台，协调各方资源、力量和利益，系统性推动一些社区痛点、难点问题的解决。

实现社区群众参与的“还权、赋能、归位”。社区群众是社区治理法治化的最重要主体。然而实践中，群众在制度化参与社区治理过程中存在“权”“能”“位”先天不足的问题，需要通过“还权、赋能、归位”，才能达到基层社会治理创新发展和共治共享社区愿景实现。一方面，要提升社区群众的主人翁意识、参与意识，通过举办社区讲座、发放宣传资料、提供培训课程等方式，使他们了解自治的重要性和参与的方式，提高群众参与社区治理、共建和美家园的责任感、参与意识和知识水平，让社区群众有责任、有意愿、有能力参与社区活动。另一方面，制度化建设是群众长期、有效、规范参与社区治理的重要保证，要畅通社区群众参与沟通的平台和机制，利用社交媒体、网站、公告栏和社区云等线下线上方式积极开展群众意见收集、问题讨论、意见反馈和决策制定等活动。可以通过发布推进自治项目、组织举办艺术演出、社区义工活动等各种活动，促进社区居民之间的合作和参与，满足不同社区群体的多样化需求，还可以通过设立创新奖励机制，鼓励居民积极参与社区自治活动，并分享他们的经验做法。

（二）同步设计“硬法”与“软法”，完善社区依法治理的规则支撑。法治之治就是规则之治。社区治理法治化，就是要既坚持以国家法律法规为准绳，为行为主体设定最低限度的规范约束，同时又着眼社区自治要求与居民需求实现情理法的有机融合，通过社区自治公约、道德规范制定的民主性与实施的开放性、包容性，从而充分保障公平正义和维护社区秩序。这要通过国家硬法和社区软法的同步设计，实现法律的科学性、适用性和可操作性。

完善社区治理的法律法规，促进社区依法治理。国家层面的法律框架应包括适用于社区的法律法规，这些法律法规需要明确规定社区的地位和职责，以及社区居民的权利和义务。要坚持开门立法，考虑城市社区的实际需求和具体情况，采取灵活的制度安排和措施，充分与社区居民或其组织进行沟通和协商，了解社区的实际需求和情况，并将社区软法作为制定法律的重要参考。例如，在制定城市规划方面的法律时，可与城市社区居民进行协商，了解他们的需求和意见，并将这些意见纳入法律条款中。立法机关可以通过组织交流研讨会、座谈会等形式，促进各方之间的互动和合作，共同推进法律制度的完善和落实。

完善社区自治公约，引领社区自治共治。社区治理的法治化要求主体的行为必须有法可依，社区治理的现代化要求转变传统社区管理模式，在法治化的基础上，注重社区治理法律规范的多元化。而社区自治公约作为重要的软法规范，是多元社区规范中的重要组成部分。长期以来，社区公约并未发挥出其重要功能，既有认识不足的主观因素，也有制度缺失的客观原因。因此，社区党组织既要通过教育培训来提升社区管理者对社区公约重要性的认识，也要善于领导组织社区制定出符合社区实际的规范和制度，并将其与国家法律规范相衔接。例如上海市黄浦区半淞园路街道耀江花园居民区的《住户守则》4.0版，就将《民法典》以及《上海市非机动车安全管理条例》的相关内容融入其中，成为一本“带着牙齿”的居民自治“小宪法”。社区公约要充分汲取社区群众意见建议，通过制定调查问卷或问题列表等方式，了解居民的需求和关注点，来搜集社区居民对社区内的行为规范、环境卫生、公共设施等社区公约的意见和建议，从而形成充分共识。同时，还要在社区内通过宣传栏、社交媒体、短信等方式，向居民积极宣传公约的制订进程，引导居民积极参与，邀请相关专家进行指导，确保社区公约的内容合法、合理、科学、可行。

加强社区普法宣传教育，提升社区群众的规则意识。法治的生命力在于人民的忠诚信仰。法治信仰不会凭空而来，其基础就是对国家法律法规、道德规范和社区公约等硬法软法的熟悉、理解和把握。因此，要积极通过官方媒体、教育机构、专题讲座、社区广播、宣传册、法律知识竞赛等方式，向社区群众广泛而持久地宣传法律法规和相关政策，提高居民对国家法律法规和社区公约等规则的认知，并不断转化为对遵守规则的行动自觉。