突发公共卫生事件风险应对下的 基层党组织能力建设

[摘  要]突发公共卫生事件风险应对对基层治理提出严峻挑战，在对疫情防控风险、安全风险及舆情风险进行要素分析的基础上，提升疫情风险防范与应对下的应急管理质效、卫生安全韧性、风险沟通能力十分必要。在贯彻党对重大疫情防控和公共卫生应急管理的全面领导的过程中，着力推进基层党组织政治领导力等“五力”建设，能提升党员干部应急处突能力，进一步强化安全韧性城市建设，提高应对突发公共卫生事件风险的治理能力水平。

[关键词]突发公共卫生事件;风险应对;基层党组织;安全韧性

[中图分类号]  D262    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2022）03-0080-05

当前，全球新冠肺炎疫情仍然处于大流行阶段。2022年3月以来，国内外疫情持续发展，形势严峻复杂，总体呈现流行范围广，规模性疫情与散发疫情交织，外溢病例及续发疫情多发等特点。面对疫情防控风险、安全风险及舆情风险，各级党组织推动政治责任深度履行，内生力量有效聚合，社会要素集成融合，将党的领导的制度优势进一步转化为疫情防控的战略优势。推动基层党组织能力建设，并使之转化为疫情防控下的社会治理效能，能有效提升能级和特大型城市应对突发风险的安全韧性。

一、全面提升应对突发重大

公共卫生事件能力水平的必要性

（一）践行“人民至上、生命至上”的政治责任。切实提高对突发重大公共卫生事件的防控能力，关系到国家与地区的经济社会发展，更关系到人民群众生命安全切身利益。坚持“人民至上、生命至上”，把保障人民生命健康权当作头等大事，是我国疫情防控的根本价值取向，鲜明体现出以人民为中心的发展思想。2022年3月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，强调“要始终坚持人民至上、生命至上”，为疫情防控工作指明方向。5月5日，中共中央政治局常务委员会会议再次强调“坚持人民至上、生命至上”“坚持动态清零”。同日，上海市委常委会举行扩大会议，强调毫不犹豫坚持“动态清零”总方针，坚定必胜信心，坚决打赢大上海保卫战。

2022年3月以来，全国上下勠力同心、并肩作战，经受住了武汉保卫战以来最为严峻的防控考验，取得了大上海保卫战阶段性成效。各级党组织牢记初心使命，发扬一方有难、八方支援的精神，与时间赛跑、与病毒较量，全力落实好每一个防控细节，努力用最小的代价实现最大的防控效果，最大限度保障人民群众的生命安全，将“人民至上、生命至上”落到实处。

（二）推动经济社会全面发展的基本保障。随着我国现代工业化、城镇化的快速发展和经济全球化的不断深入，公共卫生事件所造成的问题引起社会各界更为广泛地关切。21世纪以来，SARS、禽流感、新冠肺炎等突发公共卫生事件频发，对中国乃至全球经济社会发展造成持续而深远的影响。尤其自新冠肺炎疫情出现以来，呈现出复杂、多变、反复的态势，对公众健康、社会经济和生产秩序等多方面造成危害。

突发公共卫生事件特别是传染病暴发、流行甚至大流行，需要综合考量病毒演变程度、医疗系统处置能力、公共卫生干预措施、社区治理与社会群体心理接受。若政府部门、专业机构、村居单元没有充分的战略准备、思想准备和行动准备，极易造成医疗秩序紊乱和社会秩序失调，甚至可能导致民生问题、进一步演化为经济社会危机。

（三）增强城市安全韧性的重要支撑。习近平总书记用“事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定”两个“事关”强调防范化解重大疫情和突发公共卫生风险的重要性。为提升全球应对重大风险的能力，联合国《2030年可持续发展议程》提出“建设包容、安全、韧性和可持续的城市”，上海也提出将应急体系作为建设韧性城市、提升城市治理能力重要内容，加快建设科学权威高效应急管理体系。

目前，我国公共卫生事件应急管理体系以预案、法制、体制、机制，即“一案三制”为核心内容的规则框架。面对突发公共卫生事件，由各级党组织承担应急管理的政治责任，依托应急管理体系，发挥该体系内各级政府、专业机构、企事业单位、非政府组织及社会公众等作用，将党的政治优势、组织优势转化为对突发事件强有力的组织领导，促进城市应急管理体系结构与功能的优化。重大突发公共卫生事件影响面广，超出一般应急管理范畴，必须置于城市治理的视角下展开。实践来看，成功应对重大突发公共卫生事件的关键是，城市是否能快速启动应急管理体系，进入协同有序的应对状态，且能较快恢复常态，并在一定程度上经得起反复冲击与考验。在动态间保持应急管理与常态化防控的整体平衡，是当前疫情防控“动态清零”的实践要求，这种动态平衡正是城市安全韧性的一个重要方面。

二、突发公共卫生事件

风险应对下的基层党组织作用发挥

目前，针对疫情风险防范与应对，为提升应急管理质效、卫生安全韧性、风险沟通能力，基层党组织在机制融合、应急响应、功能协同等方面开展了大量工作。

（一）以机制融合为载体。在“融合型党建”实践推动下，以属地疫情防控工作领导小组为核心，横向联动相关街镇、委办局党（工）委;纵向推动“党委（政治责任主体）—基层党组织（重要承载）—党员（个体单元）”三级责任模式，履行属地、部门、单位和个人四方责任，形成城运中心管总、行业部门主建、街镇属地主战、村居专职专责的格局。同时，发挥“领域党建”联动效应，加强与“部门邻域”（公安、交通、应急管理、城市运行等）风险辐射沟通，带动“地缘邻域”（城市群“区域”联动）风险动态沟通，推动城际间突发公共卫生事件协同应对。

（二）以应急响应为重点。“健康中国”发展战略对公共卫生应急体系提出了更高要求，全面践行总体国家安全观和新时期卫生健康工作方针，应强化党组织领导下集中统一高效的领导指挥。以党建融合引领，强化财政、属地街镇等资源与政策支撑，突出“党建+专业”前瞻部署、“领域+区域”统筹协调、“智慧+数据”应急响应，推动公共卫生应急布局均衡，强化资源“冗余度”，形成优质高效、快速响应的公共卫生应急系统集成平台保障公共卫生安全，是提升城市韧性与社会治理能力的重要方面。

（三）以功能协同为核心。发挥党组织领导核心作用，强化公立医疗卫生单位与村居、学校、企业等单位在疫情风险应对中的协作沟通，提升监测预警的灵敏性，健全多点触发的监测机制，提高疫情“早发现”能力，促进应急功能协同能级提高。在突发公共卫生事件引发舆情风险、舆情危机较为多发的现实背景中，基层党组织不断探索完善风险沟通制度框架，力求在事件演变发展中进行有效沟通，畅通舆情通道，促成各相关方间的良性互动。

三、突发公共卫生事件中

基层党组织功能建设的实然困境

（一）防控风险下，价值与科学难以协同。疫情现实风险，具体包含社会面传播风险与居民自身健康风险。在突发公共卫生事件中，传染病类事件最为常见，根据疫情防控风险决策的相关主体分类，基层党组织作为基层社会治理领导核心，是政策制定、执行、调整的价值群体;疾控部门和医疗专家依据专业知识进行疫情研判，是参与决策和提供建议的科学群体。疫情防控的决策属于风险决策范畴，即专业性强、未知因素多、走向预判难。从疫情发展过程来看，防控风险决策过程始终存在科学与价值两股力量。如何把握价值因素与科学因素的动态平衡，对党组织领导下的基层治理能力提出考验。

（二）安全风险下，社会治理与公共利益难以权衡。以2022年上海新冠肺炎疫情为例，在全社会积极应对的同时也暴露出公共设施、应急能力建设、医疗资源配置等方面的不足。如风险决策不科学、不透明，对问题事件严重性研判不充分，或因官僚主义作风推诿失责，对突发事件处置失当或过当，从而引发群体性恐慌，造成社会不良影响。从疫情突发性、复杂性特点看，保障公共利益加强风险预防十分必要，但行政权力必须在法律和制度的框架内运行，不能过度赋权、层层加码，否则容易造成基层治理政策执行的走样变形。突发公共卫生事件中，暴露出信息不对称、风险沟通不畅等实际问题，对应急协调造成瞬时压力，产生政策执行“堰塞湖”，积滞过久势必会进一步引发村居封控管理、民生保障供应、健康需求供给等社会方面次生风险及衍生问题。如何寻求疫情防控和社会经济发展间的平衡，降低社区网格化治理“协同惰性”，加强城市安全韧性，都对基层党组织能力建设提出了要求。

（三）舆情风险下，难以及时追踪、回应。与自然灾害、社会安全等突发公共事件不同，突发公共卫生事件有着显著的全域、全时、全民风险的特征，在全媒体的传播环境下蕴含网络舆情风险。伴随舆论生态“后真相时代”特征日益明显、互联网传播圈层化等条件变化，突发公共卫生事件的舆情要素、舆情危机已成为客观现实。尤其在我国处于“现代化社会转型与后现代风险管控‘两步并一步’”的“双重风险社会”阶段，可以将舆情应对作为突发公共卫生事件应急体制激活、治理理念转变的重要突破点。在突发公共卫生事件的风险沟通中预判舆情要素、跟进舆情动态，是各级党组织在风险决策中对意识形态把握的重要体现。网络舆情是社会舆情在网络空间的映射，社交媒体如“两微两短”（微信、微博，抖音、快手），因其即时性、可视性，使得突发公共卫生事件舆情风险呈几何基数扩散。有研究显示，关于健康风险的议题更易模糊，谣言更加频发，扩散涟漪效应大大增强。据上海市网信办、解放日报和上观新闻联合打造的微信公众号“上海网络辟谣”统计，2022年3月20日至5月中旬，日均发布相关辟谣信息3—5条，而此前，涉及上海的辟谣推送，每周仅有4—6条，侧面反映出突发公共卫生事件背景下谣言的传播力、生命力。

四、突发公共卫生事件风险应对下

优化基层党组织能力建设的实践路径

（一）突出基层党组织政治领导力建设，贯穿风险治理于管理全过程。突发公共卫生风险治理中，各级党组织层层压实政治责任，是应急管理指挥系统发挥作用的根本遵循。一方面，要充分发挥集中力量办大事的制度优势，强化基层党组织政治领导力，确保各类突发应急行动的集中统一领导，逐步强化疫情防控中高效、稳定的政策执行力。在应对疫情极端复杂的情况下，充分发挥政治引领、资源融合、党员干部等要素的整合作用，有效建立起疫情防控组织的架构体系和全社会点线面联结的行动体系。另一方面，在风险治理中，各级基层党组织要始终把党的政治建设放在首位，全面贯彻新时代党的组织路线，以党风、政风、行风推动完善党建引领下的应急管理体系，探索组织融合、功能融合、价值融合的公共卫生应急管理体系，加强组织全面覆盖与纵深推进，激发基层组织活力。在方舱医院、集中隔离点等一线设立临时党组织，关键时刻发挥政治领导力，更好突出医、患党员的先锋模范作用，为特殊时期扛起特殊担当提供坚强的思想和组织保证。

（二）突出基层党组织组织协调力建设，提升风险挑战应对能力。深刻认识党统揽全局协调各方的枢纽作用，推动基层党组织以高度的政治自觉，切实履行政治责任，时刻注重识别、防范突发公共卫生事件风险，力求把问题解决在萌芽之时、成灾之前。坚持问题导向，增强基层党组织组织协调能力建设，强化疫情紧急情况下跨领域、跨地域协作，快速选择切实有效的突发风险应对模式。在风险应急处置中，静态的组织无法实现对现代公共卫生不确定性风险的应对，应不断探索常态化和紧急化“动态平衡”的组织结构，要构建平战一体、常态运行、专兼共存的适应性动态结构，各级基层党组织建立起班子决策核心、应急处置队伍、社会力量协同的动态稳定结构，有效发挥基层党组织风险应急综合协调职能。

围绕风险应对要素，坚持党建引领与科学指导并重，深化医联体成员单位与区域化党建单位联建，互联互补，共促发展，突出基层党组织统揽协调力建设，贯彻落实到突发公共卫生事件风险识别、防范、应对的全过程，提升风险应对的高效性与精准度。提升党组织统揽协调功能融合的整体效应，把党的政治、组织、人才优势转化为制度建设、社会治理、服务发展优势，推动党的建设与社会治理、民生服务、科技创新等融为一体。坚持“以格为主、重心下移、责任到人”原则，细化工作指引，优化工作流程，加强党员干部队伍下沉一线，分岗定责，夯实党员网格长、小微网格长以及“五大员”职责，为公共卫生服务发展、突发公共卫生事件应对、城市卫生安全韧性建设等夯实组织基础。