乡村振兴背景下农业生产托管困境与路径研究

摘要 农业生产托管可促进小农户与现代农业发展有机衔接，有效地解决“谁来种地” “怎样种地”的问题。以农业生产托管的典型地区枣庄市为例，分析了农业生产托管的必要性，针对当前农业生产托管存在思想认识有待提高、生产托管支撑条件不足、托管服务体系不完善、托管模式单一以及财务风险等问题，重点分析农业生产托管的现状、存在困境以及发展路径，以期为促进农业生产托管服务健康发展提供决策依据。

关键词 农业生产托管;乡村振兴;现状;问题;对策

中图分类号 F323  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）07-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.07.060

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Agricultural Production Trusteeship from the Perspective of Rural Revitalization—Taking Zaozhuang City of Shandong Province as an Example

BAI Yu，SHAO Shu-hui

（Yangtze University， Jingzhou， Hubei 434000）

Abstract Agricultural production trusteeship can promote the organic connection between small farmers and modern agricultural development， and effectively solve the problems of “who will farm the land” and “how to farm the land”. Taking Zaozhuang City， a typical area of agricultural production trusteeship as an example， this paper analyzes the necessity of agricultural production trusteeship， aiming at the current problems of agricultural production trusteeship that need to be improved， lack of production trusteeship support conditions， imperfect trusteeship service system， single trusteeship model and financial risks and other issues， the status quo， existing difficulties and development paths of agricultural production trusteeship were analyzed， in order to provide decision-making basis for promoting the healthy development of agricultural production trusteeship services.

Key words Agricultural production trusteeship;Rural revitalization;Current situation;Problems;Countermeasures

国家实施乡村振兴战略是一项伟大举措，是十九大作出的重大决策部署，更是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大责任，是新时代“三农”工作的总抓手。作为乡村振兴战略的重要内容，农业现代化发展离不开农业生产性服务业的辅助和推动[1]。在此背景下，2019年2月，中办国办印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》强调，要健全面向小农户的社会化服务体系，发展农业生产性服务业，加快推进农业生产托管服务，提升生产托管对小农户的覆盖率，将小农户引入现代农业发展的轨道，全面推进农业现代化建设[2]。

随着农业生产性服务活动的开展，关于农业生产托管的问题，很多学者都做出过较为深入的研究，主要集中在农业土地托管的发展历程[3]、服务融合[4]、小农户利益[5]、组织方式[6]、专业合作社[7]、利益分配模式[8]等方面。也有学者从农业土地托管对资产收益扶贫的影响进行分析[9]。这些研究成果为农业生产托管发展奠定了一定的学术基础，并为后续研究指明了方向。已有研究从理论层面探讨较多，但基于具体实践的研究相对较少，因此，该研究就山东省枣庄市农业托管服务在乡村振兴中发展的现状、困境进行分析，在此基础上提出可行性路径，为促进农业服务业的发展提供一定的借鉴。

1 发展农业生产托管服务的必要性

1.1 有机衔接小农户与现代农业发展

小农户家庭经营是我国农村主要的经营方式，农业农村现代化离不开小农户的现代化，而发展多种形式的适度规模经营是实现这条道路的必由之路。在现代农业加快发展的进程中，小农户在生产过程中出现了很多无法解决的新问题，如农业青壮年劳动力减少、老龄化问题加剧、生产经营成本过高、生产效率低下等。大力发展农业托管服务是引领小农户适应现代化农业建设，发展标准化、专业化农业的关键，它可以为农户提供多形式的服务指导，并有效带动农民增产增收，从而将分散的小农户引入现代农业发展的轨道中。

1.2 促进农村一二三产业融合发展

在三产业融合发展的过程中，农业生产托管在各个环节发挥着重要的连接作用。以农业为依托，三产业在共同利益的驱使下有机整合资金、技术、资源，不断培育新型经营主体，使产业链得以延伸并实现各环节升级发展。而农业托管服务发展的优势在于提升小农户自身能力，发挥其生产的优越性，通过研究学习产业链各环节之间的互补性，来达到融合发展的经济效益。

1.3 有利于农业增产和农民增收

农业增产和农民增收是农业发展的两大根本任务，如何科学有效地实现这两大任务是目前我国农业现代化所面临的主要问题。通过发展农业托管服务，在农业生产各环节采取集约化经营，缩减不必要的环节，集中采购生产资料，有效地节省了时间并形成规模化效益。同时，加大农机设备投入，利用先进的耕作技术，能够有效降低生产作业成本，提高农产品产量与质量，在这一增一减中充分发挥了农业生产托管的效应，进而促进农业增产农民增收。

1.4 有利于农业生态文明建设

生态文明建设是我国农业重要的发展目标。目前秸秆焚烧污染、水资源质量较差、耕地地力下降等是枣庄市所面临的严重环境问题。农业生产托管服务从科学耕种、处理农业废料等农业生产方面出发，通过利用专业化服务技术装备，科学施肥，减少农药使用率;通过托管服务组织提供便捷有效的信息服务，科学播种，提高土地利用率;通过对农业废料进行科学处理，有效减轻环境污染。发展农业生产托管服务，为解决农业绿色发展问题指明了方向，以生产促生态、以生产促文明，加快推进枣庄市农业生态文明建设。

2 枣庄市农业生产托管发展现状

2.1 国家大力扶持农业生产性服务业

根据《中国统计年鉴》和《枣庄市政府工作报告》的相关数据，2017—2020年，中央财政累计投入资金155亿元。到2020年，生产托管项目资金增加到45亿元，项目实施省份达到29个。通过项目支持，试点地区达到了不错的示范带动作用。截至2019年底，全国农业生产托管面积达1亿hm2，其中，粮食生产作为主要的服务对象，其所占比重最高。据统计，粮食作物生产面积达0.575亿hm2，占农业托管总面积的57.5%。河北、山东、安徽、河南等地的托管面积更是达到了666.67万hm2以上。全国农业生产托管组织不断壮大，目前已超过44万个，服务小农户有6 000万户，已达到全国农业经营户的1/3以上。

2.2 枣庄农业生产托管成绩显著

枣庄市是山东的“南大门”，农耕文明历史悠久，素有“鲁南粮仓，林海果园”之誉。近年来，枣庄市大力开展农业托管服务，在农村地区逐渐出现了全程托管、半托管、股份经营型等多种服务形式，主要是将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业托管服务组织完成，有效解决了农民“不会干、干不动、不愿干”等问题。枣庄作为试点地区，全市农业经营户有69.48万户，其中成规模的达7 281户[10]。全市农业经营单位达到5 223个，其中以农业生产经营或服务为主的农民合作社就有2 732个。全系统投入大量资金整合、购置农机设备，价值约1.2亿元。托管服务面积达5.80万hm2，其中全托管面积达0.94万hm2。

2.3 大力推进“党建带社建、村社共建”

滕州供销社作为枣庄市供销合作社的改革重点，积极打造“村社共建”服务品牌，发挥基层供销社的作用，引领村集体采取入股的方式参与到土地托管中。通过推行“保底+分红”的利益联结机制和“农业职业经理人”制度，在全市共建村770个，共建项目1 466个，培训农民约3.5万人次，帮助村集体实现收入2 040万元[11]。全市供销系统按照土地托管3千米服务圈的要求，共建成为农服务中心44处，组建为农服务公司6家，统筹为农服务的资源信息，有效带动了农村经济发展和农民增收致富，并获得农民与政府的一致认可。

3 枣庄市农业生产托管服务的发展困境

3.1 对农业托管服务认识不到位

在农业托管服务开展过程中，无论是托管农户还是服务组织托管主体，甚至各乡镇基层政府，大多受传统思想观念的影响，认为农业生产托管应当自主发展、自我完善地开展社会化服务，对农业托管服务认识不到位，对农业托管服务工作的重要性认识不够，没有积极地融入其中[12]。而农业生产托管的参与者多以亲戚朋友为主，必定会造成托管服务工作出现规模受限、形式不规范等问题，使工作的开展陷入困境。现阶段，虽然农业托管服务为农户带来了明显的经济效益，但大多农民仍秉持观望和不信任态度，并没有真正参与进来，极大遏制了农业生产性服务行业的发展速度。

3.2 生产托管主体发展水平和支撑条件不足

近年来，农村地区大力发展家庭农场、专业大户、农民合作社、农业社会化服务组织、龙头企业等，这些新型农业经营主体在发展的同时也面临着很多问题，如发展水平较低、农业生产技术和经验不足等。龙头企业作为重要的经营主体，其竞争力和带动能力并不强，全市“规上”农业龙头企业仅占全省的3.5%，销售收入仅占全省的2.0%，低于全市农业总产值占全省3.2%的水平。枣庄市合作社成员39.3万人，参与专业合作社的农户仅占13.97%。人才短缺也是不容忽视的一点，农业生产托管主体受工作强度、就业环境、工资待遇等多方面的影响，很难形成一个稳定的专业技术队伍，人才匮乏现象严重。农业生产托管合作社和家庭农场自身所掌握的知识层面有限，使得农技推广部门很难提供一套有效性服务，包括对新型技术及新型品种的推广普及效果也欠佳，这严重影响了农业生产托管服务工作的开展。

3.3 托管服务体系、发展环境不完善，托管模式单一

枣庄市作为试点单位，在托管服务发展初期，只是照搬照做，并没有根据当时农民实际情况，培育适合自己的多元化的服务组织。相关政府机构只侧重于建立大型农业托管服务平台，忽略了闲散小农户的意愿，使小农户的需求没有得到满足。而托管管理平台不健全导致农民交易信息不畅通，土地价格不透明，出现各种托管问题，严重影响了托管服务质量。

3.4 农业生产托管面临一系列风险

农业生产托管一直以来都是推进农业生产性服务业的主推服务方式，而在发展土地托管规模经营时，带来有效收益的同时也面临着一定的风险，重大自然灾害或领导决策失误所造成的损失往往不可估量，也是托管主体和农户自身无法承受的。在风险面前，托管主体因为一些不可抗力因素并不能及时履行对土地的信托承诺。农业信任作为一种自下而上的行为，主要基于人际关系、个人威信和口头约定，缺乏合法的书面同意。出现问题时，双方的权利义务难以解释，容易引发纠纷，严重阻碍农民参与农业生产服务。而土地托管主要是通过口头约定为纽带来建立信任关系，这是一种民间行为，没有合同约束缺乏法律保障，双方权责也不明晰，一旦出现问题很容易产生矛盾纠纷，严重打击农民参与农业生产托管活动的积极性[13]。