高标准农田建设区域化整体推进的障碍分析及其实现路径

摘要 回顾总结“十三五”南通市高标准农田建设的基本现状、主要做法和取得成效，以高标准农田建设区域化整体推进为目标要求，分析了农田建设整体协调推进上存在区域差异、农田投资标准与建设需求存在不协同性和农田建设质量及其效益上存在不稳定性3个方面的瓶颈障碍，明确了农田建设提质扩面、耕地质量提升、外延效应拓展和边际效能挖掘4项任务重点，提出了农田建设区域化整体推进的实现路径：提档农田标准，升级农田功能;提档农田质量，升级农田效益;提档农田管理，升级农田效能。

关键词 南通市;高标准农田;区域化整体推进;瓶颈障碍;实现路径

中图分类号 F 301.2  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）09-0198-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.09.049

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Analysis of Obstacles to the Overall Promotion of High-standard Farmland Construction Regionalization and Its Realization Path—Taking Nantong City， Jiangsu Province as an Example

LIU Jian

（Jiangsu Institute of Agricultural Sciences along the Yangtze River， Rugao， Jiangsu 226541）

Abstract The basic status， main practices and achievements of high-standard farmland construction in Nantong City during the 13th Five-Year Plan period was reviewed and summarized.Taking the overall promotion of high-standard farmland construction regionalization as the target requirement，three bottleneck obstacles including regional differences in the overall coordinated promotion of farmland construction， incompatibility between farmland investment standards and construction needs， and instability in farmland construction quality and benefits were analyzed，the four key tasks of improving the quality and area of farmland construction， improving the quality of cultivated land， expanding the extensional effect and mining marginal efficiency had been clarified.The realization path of the overall promotion of the farmland construction regionalization was put forward： improving the farmland standards， upgrading the farmland functions;improving the farmland quality， upgrading the farmland benefits;improving the farmland management， upgrading the farmland efficiency.

Key words Nantong City;High-standard farmland;Regionalization overall promotion;Bottleneck obstacle;Realization path

耕地是粮食生产的重要物质基础。建设高标准农田，是深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略、巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的重要举措，也是推进农业农村现代化和实现乡村振兴的重大基础工程[1-4]。江苏省南通市位于江苏省东南部，地处长江下游沿江北侧，滨江临海，地势平坦，温光水等资源丰富。全市现有耕地面积44.294万hm2，农田复种指数高，是我国长江流域优质粳稻主产区、江苏最大的弱筋小麦主产区、国家大型商品粮优质水稻生产基地和国家级双低油菜基地市。自20世纪90年代初国家第二期黄淮海农业综合开发工作以来，历经中低产田改造、高标准农田建设、生态综合治理、中型灌区节水配套改造等土地治理项目，南通市高度重视其管理模式、运行机制的创新及其相关政策措施的衔接配套，有效发挥了农田建设在推进现代农业发展中的重要作用[5-6]。高标准农田建设从2008年开始，由试点到逐步推开再到全面展开，在建设模式、建设标准、资金投入和建设内容等方面不断拓展、提高，其建设内涵也得到丰富和提升。高标准农田建设的“南通模式”，被江苏省政府专门发文全省推广[7-9]。进入“十四五”，南通市以高水平打造高标准农田建设区域化整体推进示范区为要求，促进农田建设提档升级，并把“创成高标准农田建设全国示范区”作为标志性的重点目标。笔者聚焦南通市高标准农田建设区域化整体推进，在回顾总结已有成效基础上，分析其瓶颈障碍，明确其任务重点，并对实现路径进行初步探讨。

1 南通市高标准农田建设的基本现状及其成效

自2016年开始，南通市把高标准农田建设列为市委、市政府“一号工程”，坚持把高标准农田建设作为保障粮食安全、促进稳产增效、富民强村的“压舱石”，显著改善了农田基础设施条件，有效增加了耕地面积，并显著提升了农村人居环境，促进了农村产业融合发展。

1.1 基本现状

“十三五”期间，在全面摸清农村农田数量、质量、分布和利用状况的基础上，针对人多地少、田块零散，沟塘棚舍多、村庄环境差等问题，因地制宜、统筹谋划，全面整体推进和改善农田基础设施和农村生产生活环境，将“村庄环境整洁、公共服务设施健全、连片规模经营、建后管护到位”纳入高标准农田的建设标准，持续增加农田建设的资金投入。5年中，累计新建高标准农田15.600万hm2，建设规模是“十二五”期间的2.17倍;围绕高标准农田建设，累计投入资金共67.24亿元（其中争取上级资金28.72亿元），平整田地2.667万hm2。2020年在上级投资标准基础上，增加投资26 250元/hm2，优先用于土地平整，促进耕地规模连片。2020年全市建设高标准农田2.333万hm2，平整土地0.400万hm2，填埋废沟呆塘1 900多个，拆除田间废旧棚舍4万m2以上，新增可耕作土地0.067万hm2，项目区全程机械化作业率达到了90%。

1.2 主要做法

南通市坚持把高标准农田建设作为“三农”工作的龙头工程，大胆创新体制机制，形成上下联动、部门齐心、协同推进的高标准农田建设运行体系，高质量推进南通全市高标准农田建设。

一是坚持规划引领，强化项目集聚。市政府编制了《南通市高标准农田建设整体推进规划》，与南通市土地利用总体规划、城乡建设规划、农业空间布局规划、基本农田规划有机衔接，做到“五规”合一。以规划为引领，全面整合涉及土地整理、高标准农田建设、水利建设等项目，以镇为单位、村为单元，整体推进、连片建设、规模开发，有效地发挥了整体合力。

二是坚持创新发展，强化标准质量。按照“先流转后建设，先平整后配套”的思路，实施大规模土地平整和废沟呆塘整理，将碎片化零散耕地进行规模连片农田基础设施配套，实施整体推进、集约开发、规模利用。制定了涵盖10项78个指标的《南通市高标准农田建设规程》南通市地方标准。推动高标准农田建设与一二三产业融合发展、人居环境整治和精准扶贫的“三结合”，推进高标准农田建设与适度规模经营、社会化服务联盟的有机联动。

三是坚持资源互补，强化资金保障。充分挖掘高标准农田建设新增耕地资源，通过连片治理、平整土地、小田并大田、方正化田块等途径实现耕地资源合理溢出，2016—2020年全市增加耕地占补平衡面积1 626.667 hm2、城乡建设用地增减挂钩指标1 000 hm2。在耕地占补平衡利益分配上实行以资源换资金，对占补平衡指标实行有偿调剂，并将调剂的资金最大限度用于高标准农田建设。到2020年，全市耕地占补平衡指标调剂补偿标准提高到420万元/hm2，达到江苏省交易平台的最高上限。

1.3 取得成效

南通市“十三五”期间高标准农田区域化整体建设的成功实践，有效破解了建设资金从“哪里来？”、高标准农田“怎么建？”和建成后的农田“谁来种？”“怎么管？”3个方面的现实难题，打造出了江苏省高标准农田建设的“南通模式”[8]。一是提升了农田基础设施。高效地解决了灌排水系不畅、农田工程不配套、宜机化程度低、农村环境差等问题，有效地夯实了支撑现代农业产业发展基础。新建的高标准农田项目区内，规模经营比例达到60%，新型农业经营主体规模面积超过20 hm2。二是提高了粮食生产能力。5年来，通过高标准农田区域化整体推进，增加有效耕地面积达到4 333.333 hm2，粮食生产能力增加了7万t。三是促进了美丽乡村建设。将高标准农田建设与田园生态改善有机融合，统筹规划项目区的美化、亮化和绿化工程，在农田平整成块、道路循环畅通的基础上，实现了河道水清岸绿、村庄整洁秀美。四是拓展了农民增收渠道。推动了机械化种植、规模化生产、产业化经营，促进了项目区农民整体收入水平提升，并推进了村级集体收入的提高。

2 高标准农田建设区域化整体推进的瓶颈障碍

2.1 农田建设整体协调推进上存在区域差异

“十三五”之前建设的高标准农田以水利设施和田间道路为主，对田块整治、土地平整投资偏少，在河道建设、废沟呆塘整理、村庄环境整治、公共生产设施配套等建设较少，未真正达到旱能灌、涝能排、渍能降，生产全程机械化、服务全面社会化、田园全面生态化的要求。前期建设的农田末级渠系、砂石路，因标准低、年份久等因素，很多已损坏不能正常使用，还有一些分散零散的建设内容、设施设备已失去原有作用，必须更新改造。

2.2 农田投资标准与建设需求存在不协同性

先期建设的农田，其标准与要求不高，虽然有国家层面的高标准农田建设通则和江苏省的高标准农田建设标准（试行），然而前者技术指标多，指导性不强;后者定性指标多，定量指标少，操作性差。各地在农田建设时基本按照有多少钱办多少事的原则，导致建成的农田标准不高。南通市东南部临江近海地区，是江苏省乃至全国的优质杂粮、特色蔬菜、双低油菜优势产区，但农田建设时多以水稻为重点进行设施配套，一些地方在投资标准、建设内容上同质化，没有与主导产业需求相切合。

2.3 农田建设质量及其效益上存在不稳定性

农田建设中，在重视水利措施、林业措施、田间道路等工程建设中，往往忽视农业措施、科技措施的规划与落实，先期建设的农田，过分强调渠道防渗、河道道路硬化等，并导致生态遭到一定的破坏。地力提升、复垦农田修复、科技措施设计与落实等，均不同程度有所弱化，导致了一些项目区农田建设“适地化”特征不强、“宜机化”标准不高、“生态化”衔接不紧、“科技化”措施不明。