农村基层党组织乡村治理能力提升策略探究

摘要 党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力提升做出了重要论述，治理有效也是实现乡村振兴的基础。研究通过梳理近年来北京市乡村治理相关政策和资料、赴涉农区开展实地调研并对乡村治理典型案例进行剖析，从北京市乡村治理的现实基础、存在的问题及典型经验做法等方面入手，研究并提出对策建议。

关键词 北京市;乡村治理能力;乡村振兴

中图分类号 D267.2  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2022）10-0240-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.10.056

Research on the Strategies of Improving Rural Governance Ability of Rural CPC Organizations at Basic Level

HAN Fang， SHI Long-yun， LEI Guang-yuan （School of Law and Urban and Rural Development， Beijing University of Agriculture， Beijing 102206）

Abstract The Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee has made an important discussion on the improvement of national governance system and governance ability， and effective governance is also the basis of Rural Revitalization. This study combs the relevant policies and data of rural governance in Beijing in recent years， carries out field research in agriculture related areas， and analyzes typical cases of rural governance. Starting from the realistic basis， existing problems and typical experience of rural governance in Beijing， this paper studies and puts forward countermeasures and suggestions.

Key words Beijing;Rural governance capacity;Rural vitalization

基金项目 2019年北京市党建研究会立项课题《北京市农村基层治理体系和治理能力的研究》（201945）。

作者简介 韩芳（1972—），女，黑龙江海伦人，副教授，博士，硕士生导师，从事农村社会工作与基层治理研究。

收稿日期 2021-07-23

“治理有效”是实现乡村振兴的基础，是乡村振兴“五大要求”之一，是“七条道路”中“走乡村善治之路”的目标和方向，是实现“五个振兴”的根本保障。乡村治理不仅仅是农村的自我管理和发展问题，它更是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和组成部分。北京市作为首都，承担着“四个中心”功能，其中乡村治理仍然是其中的薄弱环节，如何加强和改进乡村治理，提升乡村治理能力是一个急待研究的课题。当前农村人口的空心化，致使乡村治理人才缺乏，治理能力弱化[1]。农村税费改革后，由于缺乏充足的财力支撑，乡镇很难有效地为农民提供公共服务，乡镇与村之间的关系日渐疏离[2]。在乡村振兴背景下破解乡村治理能力提升难题，关键在于坚持党的领导、挖掘乡土文化价值激发治理内生动力、培育治理人才、提高自治水平、发挥乡贤作用，全面营造乡村治理能力现代化的新格局[3]。村级党建在治理主体优化、治理网络重构、治理机制搞活等3个层面将自身优势融入村级治理的实践之中，提升了乡村治理的活力[4]。

研究通过梳理近年来北京市乡村治理相关政策和资料、赴涉农区开展实地调研、面向13个涉农区的327名村委会主任和255名村民代表进行问卷调查、个案访谈、对乡村治理典型案例进行剖析等方式，从北京市乡村治理的现实基础、存在的问题及典型经验做法等方面入手，研究并提出相应的对策建议。

1 北京市加强乡村治理能力的现实基础

乡村振兴战略的实施过程包含了一定的国家治理能力需求，包括顶层设计与制度供给能力、资源配置能力、乡村治

理体系建构能力等，当实践过程出现治理能力需求同治理能力供给低匹配困境时，这种需求便转化为国家治理能力现代化的直接动力，进而推动国家在制度建设与制度执行、全面深化改革、综合发展与协调发展、国家与乡村社会关系协调等方面的治理能力变革[5]。近年来，北京市委、市政府全面贯彻党中央、国务院关于加强和改进乡村治理的工作思想和决策部署，以习近平总书记关于“三农”工作的重要论述为重点依据，不断加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，结合实际，加强党的领导、完善体制机制、创新方式方法，不断提升乡村治理能力，为实现乡村治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。

1.1 基层党组织领导坚强有力

1.1.1 基层党员干部意识强。加强党的领导是乡村治理中的重点，党员要在乡村治理中发挥先锋模范作用，其中最基础的是党员干部要对乡村治理工作的重要性有所认识。据2018年对全市乡镇党委书记和村党组织书记的调研发现，在推动乡村治理有效的措施方面，乡镇和村党组织书记一致认为最重要的是加强农村基层党建，其中87.59%的乡镇党委书记和72.89%的村党组织书记持这一观点。在对党员干部评价上，据2019年对全市村委会主任的问卷调查发现，84.80%的村委会主任认为所在村的党员干部素质高、思想做法强、组织生活规范。在对党中央、国务院《关于加强和改进乡村治理的指导意见》及中央农办、农业农村部牵头开展的乡村治理试点和示范村镇创建活动的知晓度的问卷调查中发现，77.12%的村委会主任都知晓国家乡村治理相关部署，其中47.88%的村委会主任有强烈的申报全国乡村治理示范村的意愿。

1.1.2 基层党建工作抓得紧。

1.1.2.1 强化主体责任。加强农村基层党支部规范化建设，开展党支部评星定级工作;建立健全区、乡镇两级党委书记抓农村基层工作责任清单，强化乡镇党委书记和党委领导班子成员包村联户;全面推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，村“两委”成员交叉任职。

1.1.2.2 加强相关工作。加强农村社区党建工作，加快城乡结合部地区、农村拆迁新建小区、流动人口聚居地的农村社区建设和党建工作;着力构建标准、特色、先进3个方面的“B+T+X”内容体系;形成了“一规一表一册”的“四个一”支撑载体;推动建立北京市基层党建工作党建综合管理平台“党员E先锋”。

1.1.2.3 聚焦重点问题。针对部分村村党组织软弱涣散问题，建立选派第一书记工作长效机制;针对农村基层党建力量不足、缺乏活力问题，开展农村党建工作助理招考工作;针对部分村庄小微权力腐败问题，推行村级小微权力清单制度等。

1.1.3 战斗堡垒作用发挥好。

1.1.3.1 党组织领导作用加强。调查问卷显示，调查对象中村党组织书记兼任村委会主任比例达到76.15%，其中部分村党组织书记还兼任村级其他组织负责人。

1.1.3.2 增进了党群关系，促进和谐。问卷调查显示，在乡村治理存在的主要问题中，认为村党组织作用发挥不显著的村委会主任仅占6.18%;83.81%的村委会主任认为所在村的党员联系群众密切、作用明显，98.75%的村民代表认为村里多数党员跟群众有所联系，其中60.00%以上认为党员跟村民关系十分密切。例如东湖林村党支部知民情、接地气，形成党支部凝聚党员、党员带动群众、群众监督的基层党群关系架构，门头沟区东龙门村党支部在面临拆迁后居民住宅分散的问题，广泛组织党群活动，以活动促宣传、聚人心、推工作。

1.1.3.3 党组织帮扶力量强，显现实效。截至2019年4月，北京市已从市、区机关、企业共选派近1 000名第一书记驻村帮扶，其中在加强乡村治理方面，实施疏解整治项目256项，解决历史遗留问题382个，化解纠纷矛盾3 228件。

1.1.3.4 基层党建模式可复制，形成典范。形成了平谷区“支部吹哨、党员报到”的机制，顺义区党政部门领导的农村组织、基层群众等多元主体共同参与的“公约化协同共治”等基层党建机制体制。

1.2 乡村治理体系不断完善

1.2.1 建立健全了乡村治理工作体系。

1.2.1.1 加强了市委、市政府相关部门工作协调。以全国加强乡村治理体系建设工作会议为契机，加强了市委农村工作委员会与市委组织部、市委宣传部、市民政局、市司法局等相关单位的乡村治理工作沟通与协调，共同开展全国乡村治理体系建设试点示范区和乡村治理示范村镇创建申报、乡村治理实施方案起草等工作。

1.2.1.2 压实了乡镇党委、政府工作责任，2018年，北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于加强乡镇服务能力建设的实施意见》，提出要进一步加快乡镇政府职能转变，强化服务职能，推进乡镇治理体系和治理能力现代化，对乡镇党委、政府提出了更高的要求。

1.2.1.3 不断加强乡村治理顶层设计，北京市已在基层党建、人才建设、法治建设等方面出台了一些政策文件，目前北京市农工委正组织专家协同相关部门研究起草北京市加强和改进乡村治理工作的系统性、规范性意见。

1.2.2 不断加强了乡村治理监督体系。

1.2.2.1 全面加强村集体“三资”监管，北京市通过地方立法切分了村民自治组织与村集体经济组织职能，建立了农村集体经济组织承担集体资产经营管理职能，不断深化村务、财务公开和民主管理工作，重点通过村账乡管、财务规范、审计监督和创新监管，全面提升“三资”监管水平，此外还普遍试行了村级会计委托代理，70%以上的乡镇和村完成了财务规范化建设，部分涉农区全区建立了“三资监管平台”。

1.2.2.2 不断加强对村级重大事项、重大工程、重点工作、公共支出的监管。北京市纪委联合市委组织部、农工委、市民政局印发了《北京市村务监督委员会工作规则（试行）》，明确了对村级重大事项、村内财务会计资料以及与资产经营管理活动有关资料、村级工程建设项目等的监督职责，目前北京市已实现村务监督委员会全覆盖。据调研显示，仅有1.80%的村委会主任认为所工作的村对“三资”和重大事项、工程、工作、公共支出等还没有完善的监督制度，村民代表普遍表示村里的在重要事情上都会一一征求村民意见，让村民知晓、明白、理解。

1.2.2.3 全面推动各村“三务”公开工作，落实了广大群众的知情权。据调查问卷显示，仅有1.25%的村民代表认为村里的“三务”没有公开过，仅0.90%的村委会主任认为村里的“三务”公开没有做到规范化、制度化。

1.2.3 进一步强化了乡村治理考核。北京市相关部门进一步细化了《2019年北京市涉农区党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核评分表》，制定考核细则和实施计划，将乡村治理列为重点内容，压实各涉农区党委、政府责任，强化了乡村治理考核，将乡村治理纳入了乡村振兴实绩考核体系，加强了对乡村治理工作的实质性考核。

1.2.4 构建完善了乡村治理人才培训体系。北京市农工委、市农业农村局建立了北京农学院、北京农业职业学院等市级培训基地，依托政府业务主管人员、科研机构研究专家、高校教师、一线工作者等培训资源，采取“市级示范培训、区级重点培训、乡镇全员轮训”等方式实现村党组织书记培训全覆盖，并筹备开展乡镇党委书记、后备干部、党建引领乡村治理等培训班。北京市委社会工作委员会、市民政局举办了全市村（居）民委员会相关成员履职能力提升示范培训班，对乡村信息操作员、村委会主任、村监会主任、村民代表等乡村治理主体实现培训全覆盖，2019年已举办3期新任村委会主任示范班共培训了1 400人，举办了2期新任村务监督委员会主任师范班共培训了800人，切实提升了基层农村干部加强乡村治理的能力。