我国生态移民补偿制的困境与完善建议

摘要 为了保护环境并解决人民贫困的现状，世界各国陆续开展生态移民工作。在生态移民解决生态环境问题、社会发展问题的同时兼顾公平，切实保障移民的权益。我国生态移民研究起步较晚，适应我国国情的生态移民补偿机制尚未建立。在此背景下，通过对我国生态移民补偿实践的考察，学习借鉴国外的生态移民补偿经验，发现目前我国生态移民补偿存在生态补偿法规不完善、生态补偿内容不科学、公众参与机制缺失、监督管理体系不健全等问题。为此，从完善生态补偿法规、细化生态补偿内容、强化公众参与机制、健全监督管理体系诸方面，提出完善我国生态移民补偿制度的建议。

关键词 生态移民;生态补偿;生态环境;补偿标准;社会政策

中图分类号 S-9  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2022）10-0246-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.10.057

The Dilemma and Perfection of Ecological Immigration Compensation in China

LI Zi-yu，ZHU Ya-qi （School of Law，Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an，Shaanxi 710061）

Abstract In order to protect the environment and solve the poverty of the people， countries all over the world have carried out ecological migration work.When the ecological migration solves the problems of ecological environment and social development，takes into account fairness， effectively protects the rights and interests of immigrants.The study of ecological migration started late in China and the compensation mechanism of ecological migration adapted to China’s national conditions has not been established.In this context， through the investigation of China’s ecological migration compensation practice， learn from the experience of ecological migration compensation outside the region， found that China’s ecological migration compensation is not perfect ecological compensation laws， ecological compensation content is not scientific， the lack of public participation mechanism， supervision and management system is not perfect and other problems.To this end， this paper puts forward some suggestions to improve China’s ecological immigration compensation system from the aspects of perfecting ecological compensation laws and regulations， elaborating ecological compensation contents， strengthening public participation mechanism and perfecting supervision and management system.

Key words Ecological migration;Ecological compensation;Ecological environment;Compensation standard;Social policy

作者简介 李子玉（1997—），女，陕西商南人，硕士研究生，研究方向：民商法。通信作者，从事法学研究。

收稿日期 2021-08-15

全国生态环境保护工作会议于2020年1月在北京召开，生态环境部部长李干杰出席工作会议并强调，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以生态环境保护优异成绩决胜全面建成小康社会[1]。

近年来生态环境不断恶化，环境恶化地区人民生活贫困。为了保护生态环境、解决人民贫困问题，我国进行生态移民。2021年4月中共中央、国务院印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中表示，要健全生态产品保护补偿机制，包括完善纵向生态保护补偿制度、建立横向生态保护补偿制度和健全生态环境损害赔偿制度。生态移民过程中，针对移民的损失，应当建立生态移民补偿制度。我国生态移民补偿的实践与理论研究起步较晚，一定程度上落后于一些发达国家，适应我国国情的生态移民补偿机制尚未建立，在生态移民补偿的实践中仍有很多方面尚存在欠缺需要完善。

1 生态移民补偿的内涵及意义

1.1 概念界定与理论基础

1.1.1 基本概念。美国科学家考尔斯最早提出“生态移民”的概念，认为生态移民就是为了保护生态环境而实施的一种移民方式，将生态环境脆弱地区的人口迁入到生态人口承载力高的社区，选择更好的途径保护人们赖以生存的生态环境[2]。生态移民是非自愿的工程性移民，基于移民所蒙受的各种经济损失、放弃发展机会所带来的损失、生态维护的成本投入等，国家及各区域为移民提供的补偿即生态移民补偿。

1.1.2 理论基础。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，党中央、国务院高度重视生态环境保护工作，将生态文明建设上升到国家战略。中央在《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中提出，有条件的地区逐步推进生态移民、加快健全生态保护补偿制度;中共中央、国务院印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中表示要健全生态产品保护补偿机制，对此提出了一系列具体要求;《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中提出，建立以财政投入为主的多元化资金保障制度、加大对生态移民的补偿扶持投入。

1.2 价值意义

1.2.1 推进生态移民顺利进行。

生态移民补偿制度有利于推进生态移民顺利进行，达到生态移民初衷，恢复和保护生态环境。生态移民本身是典型的非自愿性移民，这项工程的社会受益大于私人受益，个人为了环境发展让与自身利益，这种“让与”若没有得到合理补偿，就无法保证移民能积极支持工程的推进[3]。合理的补偿机制能使移民对工程有更高的接受度，让移民自愿迁出自然资源枯竭或环境恶化地，增强移民积极参与工程的主动性，推动工程顺利进行。

1.2.2 解决移民贫困问题。

在生态环境恶化地，往往伴随着贫困问题，搬迁工程迫使移民放弃原有的生活环境，补偿有利于移民开始新的生活。良好的补偿机制有利于解决移民后续生计问题，提高移民生活质量，保障民生。以三江源生态移民中的青海省洛州久治县为例，移民搬迁后人们收入增多，消费结构发生了极大改变，人民生活更加富足。针对不同贫困地区的区域环境和贫困农户状况，运用符合当地情况的手段对扶贫对象实施精确帮扶、实现精准扶贫，是政府扶贫工作的准则。生态移民补偿制度为精准扶贫提供了一种新思路，有利于巩固脱贫成果。

1.2.3 从根本上解决生态环境问题。

合理的生态移民补偿机制有利于从根本上解决生态环境恶化问题。贫困地区的人们为了生计更大限度地索取自然资源，导致生态环境不堪重负，这是环境恶化的一大重要原因。如果不能让移民得到及时合理的补偿，移民不能摆脱贫困，进入新迁入地会再次索取自然资源，可能会对新迁入地造成更严重的破坏，影响新迁入地的生态平衡。人民富起来便不再拘泥于靠无限索取自然资源带来的财富，从根本上解决生态恶化问题，切实保护环境，建设美丽中国。

2 我国生态移民补偿现状

2016年9月，国家发改委在《关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知》里，将生态移民归入了“易地扶贫规划”中，规定我国采用固定的生态移民补偿标准，同时规定地方各政府可以根据具体情况制定一些其他的补偿标准。我国的补偿金采用中央支付或者地方支付的支付方式，补偿资金来源全部依靠政府，采用一次性发放补偿资金的方式对移民进行补偿。

新《土地管理法》也规定“移民搬迁”活动受其管理，首次将“保障农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”写进规定里，明确补偿费由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。

2021年4月中共中央、国务院印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中表示，要健全生态产品保护补偿机制，包括完善纵向生态保护补偿制度、建立横向生态保护补偿制度和健全生态环境损害赔偿制度。

在这些文件的指导下，我国生态移民补偿有许多成功的实践，三江源地区、三峡工程、黄土高原贫困地区和广西、内蒙古、广西等地的移民补偿取得了很大的成功，移民满意度较高，生态环境得以保护发展。以三江源地区生态移民补偿为例，政府对移民进行了安置补助、日常补助、生产资料补助等，贫困地区人民获得安置物资，生态环境良性发展，草场和水源涵养功能得以恢复改善，其生态移民工程取得了一定的生态效益和社会效益，达到了“多赢”的效果[4]。但不可否认，其中也存在一些问题，需要找到原因并解决。

3 我国生态移民补偿的现实困境

3.1 生态补偿法规不完善

首先，有关生态补偿的立法规定分散在各个单独单行法中，没有专门的生态补偿立法。我国目前的生态移民补偿主要是通过政策性文件进行规范，以行政命令取代法律法规，甚至出现了某些措施超出法律法规的现象。移民权益和补偿措施缺乏保障。我国生态移民中涉及的环境保护问题多年来都以较为陈旧的《环境保护法》为参考，新的生态移民环境问题在该法律条文中更是处于空白状态。迄今为止《生态补偿条例》都尚未出台，《生态补偿法》更是需要很长一段时间才有可能颁布[5]。

其次，有关生态的法律立法层级不高，法律效果的发挥受限。《宪法》中并无与生态移民环境保护相关的法律条文，现在大部分有关生态环境保护的立法层级属于行政法规，虽然《环境保护法》和《水土保持法》属于基本法律，但是难以体现其基本准则的地位，形式主义流于表面。作为单纯的政策出台，执行性较低，难以达到规范和约束破坏环境的违法行为的目的。因此，存在基本政策有必要上升到法律层面的问题。

最后，有关法律、政策之间是不协调的，难免顾此失彼，难以达到预期效果。我国政府相继出台了很多生态环境保护政策及相关法律，但是有些政策及法律在制定时大多数是从某些具体的事项出发，而不是从恢复和保护生态环境的角度出发，很多政策都难以发挥保护环境的作用，顾此失彼，导致生态环境不能及时得到保护，生态移民很难进展。