乡村公共服务治理的国际经验与启示

摘要乡村治理是国家治理的基石，乡村治理现代化关系到国家治理现代化目标的实现。在当前城乡融合发展背景下，如何有效借鉴发达国家成功经验，加快补齐乡村公共服务短板，助推我国乡村公共服务治理现代化发展显得尤为迫切。在分析乡村公共服务治理理论和内涵界定的基础上，分析探讨我国乡村公共服务治理现状及存在的主要问题，全面总结日本、韩国、美国和英国在公共教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、公共文化领域乡村公共服务治理方面的经验做法，并提出完善法律法规体系、充分应用数字技术、激励多元主体参与和改革供给机制等对策建议，为推动我国乡村公共服务治理现代化进程提供参考。

关键词乡村公共服务治理;发达国家;经验做法;对策建议

中图分类号D422.6文献标识码A

文章编号0517-6611（2022）13-0245-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.13.064

International Experience and Enlightenment of Rural Public Service Governance

ZHANG Qian，LI Jin，JIE Xiao-jing et al（Information Technology Research Center of Beijing Academy of Agriculture and Forestry， Beijing 100097）

AbstractRural governance is the cornerstone of national governance， and the modernization of rural governance is related to the realization of the goal of national governance modernization. Under the background of the current urban-rural integration development， it is particularly urgent to learn from the successful experience of developed countries， speed up the supplement of rural public service shortcomings， and boost the modernization of rural public service governance in China. Based on the analysis of rural public service governance theory and definition， this paper analyzes the current situation and existing problems of rural public service governance in China， and comprehensively summarizes the experiences and practices of Japan， South Korea， the United States and Britain in public education， health care， social security， employment， public culture， and puts forward recommendations as follows： Improving the legal and regulatory system， strengthening the application of digital technology， encouraging pluralism of participation and reforming supply mechanism， in order to provide reference for promoting the modernization of rural public service governance in China.

Key wordsRural public service governance;Developed countries;Experience;Recommendations

基金项目中国工程院院地合作项目（2020-JL-9）。

作者简介张骞（1982— ），女，河北保定人，高级工程师，硕士，从事农业农村信息化研究和农业园区规划。*通信作者，研究员，博士，从事农业农村信息化研究。

收稿日期2021-07-26;修回日期2022-04-26党的十九届四中全会提出，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。其中，健全国家基本公共服务制度体系，推进基本公共服务均等化、可及性是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容之一。乡村治理是国家治理的基石，乡村治理现代化关系到国家治理现代化目标的实现。在当前城乡融合发展背景下，如何加快补齐乡村公共服务短板，推动乡村公共服务治理现代化就成为乡村治理现代化进程中的重要而紧迫的任务。发达国家已经建立起比较完善的公共服务体系，且已基本实现城乡公共服务均等化，其在乡村公共服务治理方面的有益经验，对于进一步提高我国乡村公共服务治理水平，有效助推乡村治理现代化以及国家治理能力现代化具有重要借鉴意义。

1乡村公共服务治理的理论基础与内涵界定

“治理”（governance）源于拉丁文与古希腊语，原意是控制、引导和操控的意思，长久以来一直和“统治”交互使用[1]。随着时代变迁和人们对新的管理理论的需求日益迫切，治理的概念逐渐明朗化并融入更多内涵。1989年，世界银行在发表的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告中使用了“治理危机”一词，“治理”从传统的政治统治领域扩张到公共管理领域并被广泛应用。1995年，全球治理委员会将治理定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[2]。俞可平[3]从理论上对治理和统治进行了区分，认为治理的主体是多元的，除政府外还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等;治理权力的性质更多是协商的，来源于法律和各种非国家强制的契约;权力运行更多是平行的，所涉及的范围以公共领域为边界。从统治到治理，意味着主体、条件、模式及互动方式等关键性要素发生深刻转变，以适应现代社会转型。李晓壮[4]将治理理解为一种新的管理社会事务的制度方式，通过约定不同主体之间利益关系并使其达成共识与共赢，进而促使社会形成现代化秩序。

乡村公共服务治理是治理逻辑在乡村公共服务领域中的融入，是指在基本公共服务领域范围内，政府与市场、社会等多元主体在乡村公共服务供给中的合作、协调与良性互动过程，来实现社会资源的最佳配置和促进社会共同利益的实现。治理的目标是通过应用现代技术、现代理念、现代组织方式、现代体制机制等，创新乡村公共服务治理方式与治理模式，统筹城乡民生保障服务资源，全面提升乡村公共服务供给能力和水平，实现乡村公共服务治理标准化、精细化、均等化、便捷化，使人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强。鉴于公共服务治理涵盖的领域和内容广泛，笔者重点关注公共教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、公共文化这5项与乡村居民生活较为密切的基本公共服务领域的具体实践，梳理和分析我国乡村公共服务治理的现状以及发达国家在乡村治理方面的典型做法，并总结其对我国的启示。

2我国乡村公共服务治理现状及存在问题

我国高度重视基本公共服务体系建设，与基本公共服务相关的法律法规逐步建立完善，政策措施不断优化，初步构建起覆盖全民的基本公共服务制度体系，并将推进城乡公共服务均等化作为乡村公共服务治理的重要内容。在法律法规制定方面，目前在义务教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、文化服务等方面均已出台了专门法律。在战略规划方面，出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《社会保障“十二五”规划纲要》《促进就业规划（2011—2015年）》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等多项部总体和专项规划。其中，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》首次明确建立了国家基本公共服务清单制度，《数字乡村发展战略纲要》《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》等政策规划则重点聚焦利用信息化提升农村教育、卫生、文化、社保等基本公共服务水平。在体制机制改革方面，针对义务教育、养老保险、医疗卫生等出台了专门的改革政策文件，重点推进城乡公共服务均等化水平。2014年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》与《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，提出在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2016年1月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》提出，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。2016年7月，国务院发布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，提出要合理规划城乡义务教育学校布局建设，统筹城乡教育资源配置，大力提高乡村教育质量，着力解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，加快缩小县域内城乡教育差距。此外，在基本公共服务的资金保障、供给方式创新、标准化建设等方面也制定了一系列的制度文件，包括《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》等。实践证明，这些理念、法律制度、政策方针对积极推进基本公共服务体系建设、不断提高基本公共服务供给能力、解决民生问题等起到了重要促进作用，同时有力地推动了城乡基本公共服务的均衡发展，乡村公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、公共文化等各项基本公共服务水平得到明显提升。与此同时，乡村振兴战略的实施也极大地推进了乡村公共服务基础设施建设。

尽管我国在乡村公共服务方面取得了较大进展，但仍面临一系列问题和困难。一是仍未实现乡村和贫困地区基本公共服务普遍可及。研究表明，中国县级医疗卫生服务地理可及性随着地区贫困程度加深而恶化，居住在最贫困20%地区的居民平均到最近医疗点的距离和时间分别是居住在最不贫困20%地区居民的2.60和2.25倍[5]，差距突出。截至2016年，3.5%的乡镇没有幼儿园、托儿所，2.0%的乡镇没有小学，67.7%的村没有幼儿园、托儿所;3.2%的乡镇没有图书馆、文化站，88.1%的乡镇没有剧场、影剧院;83.4%的乡镇没有体育场馆，29.4%的乡镇没有公园及休闲健身广场，40.8%的村没有体育健身场所;33.2%的乡镇没有社会福利收养性单位，43.6%的乡镇没有本级政府创办的敬老院[6]。二是乡村基本公共服务供给水平相对较弱，城乡基本公共服务均等化水平还需进一步提升。2018年，城市和农村每千人口医疗卫生机构床位数分别为8.70和4.56张，城市是农村的1.9倍;每千人口卫生技术人员分别为10.91和4.63人，城市是农村的2.36倍;每千人口执业（助理）医师分别为4.01和1.82人，城市是农村的2.2倍;每千人口注册护士分别为5.08人和1.80人，城市是农村的2.82倍，城乡差距依然显著[7]。截至2016年，在教育方面，城市初中专任教师中大学本科及以上师资占比90%，农村仅为75%;城市小学专任教师中大学本科及以上师资占比68%，农村仅为37%[8]。三是供给方式和主体单一，公共服务效率偏低。我国公共服务的供给大部分由政府提供，但随着政府转型和社会发展，政府一元供给的模式已不适用于公共服务领域。2013年国务院常务会议提出推进政府向社会力量购买公共服务后，企业和社会组织参与和补充公共服务的功能日渐受到重视，并逐渐参与到农村公共服务供给中来，在基本公共卫生服务、养老服务、公共文化、体育等领域开展了实践探索，但在资金和政策上依然离不开政府的支持。由于市场环境、管理体制机制等因素，使得其他供给主体的发展尚未成熟。因此，公共服务供给主体和方式的单一化情况依然存在，这种“自上而下”的单向供给模式由于缺乏一定的市场竞争的压力、政府内部公共服务绩效难以客观评估、缺乏双向沟通导致决策机制不健全等原因，无法满足结构转型下的多元化、个性化的公共服务需求，导致公共服务供给能力不足、供需脱节、供给数量短缺和供给效率低下。

3国外乡村公共服务治理实践

3.1公共教育服务在乡村公共教育方面，发达国家主要通过政策扶持、基础设施建设投资、发展网络教育等手段重点提升乡村地区公共教育水平，推动城乡基本公共教育均等化。日本早在1954年的《偏僻地区教育振兴法》中就提出，各地在学校设施设备配置时应尽量考虑到农村地区保暖、防震、抗洪等特殊需求，且乡村义务教育学校计划内新增建筑、新增基本设施费用的1/2和危险建筑翻建改建费用的1/3由国家财政直接负担[9]，并投入大量资金进行基础教育设施建设，以推动城乡基本公共教育均等化，在20世纪90年代就通过制定6年计划（1994—1999年），大力普及教育用计算机及软件。韩国义务教育投资以中央财政投入为主，地方为辅，且政府对农村、岛屿等偏远地区一直予以重点扶持，免费优惠也主要针对这些地区的学生。1967年颁布了以振兴岛屿偏僻地区义务教育为目的的《岛屿、偏僻地区教育振兴法》，优先解决岛屿偏僻地区学校用地教室、设施等必要设施设备。英国政府于2019年面向大多数农村和偏远地区推出了农村千兆位全光纤宽带连接计划（rural gigabit connectivity，RGC），计划建立以小学为中心、连接农村地区的中心网络模型，为整个班级学生同时使用平板电脑提供高速网络支持，同时，访问云服务可以使学校退出本地服务器，从而降低购买硬件、维持信息技术设施的成本[10]。美国遵循“提供平等教育机会”的理念并致力于实施均等化改革。早在1906年的《亚当法案》就规定了对各县农村学校的资助标准，同时各州颁布义务教育法。为解决义务教育不均衡问题，美国通过颁布专门教育法案，以专项拨款的形式农村学区得到更多资助，以增进教育公平。各州、学区和学校通过有计划开展数字化学习，形成了以K-12学校学生在线混合学习为代表的数字化教育模式，为全国学生提供开放式教育资源和教育机会，并且能够为乡村青少年提供个性化课程学习支持服务、在线课程选择服务、定制教育服务[11]，有效满足了偏远地区、农村地区学生的学习需求。