生态治理现代化的刑事立法保障——以草原保护为视角

摘要 生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。草原既是我国宝贵的自然资源，又对经济发展具有战略性意义，做好草原保护既是生态治理现代化的重要一环，也是推进国家治理体系治理能力现代化的必要之举。在推进生态治理现代化过程中，对于草原保护普遍存在法律保护缺位、具体针对性不强等问题，因此，刑法便责无旁贷地成为保护生态安全的最后一道防线。从草原保护视角，分析现行刑法中对于草原保护的现存问题与缺陷，提出相应的立法建议与解决对策，以形成完善的法律规范体系，推进生态治理体系和治理能力现代化。

关键词 刑法;生态治理现代化;草原法;刑事立法;罚金刑

中图分类号 X 321文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2022）14-0244-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.14.058

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Criminal Legislation Guarantee of Ecological Governance Modernization—From the Perspective of Grassland Protection

YANG Yi-fan （School of Political Science and Law， Northeast Normal University， Changchun，Jilin 130000）

Abstract Ecological prosperity means civilization prosperity， while ecological decline means civilization decline.Grassland is not only China’s precious natural resources， but also has strategic significance for economic development and ecological sustainable construction. Grassland protection is not only an important part of the modernization of ecological governance， but also a necessary step to promote the modernization of the governance capacity of the national governance system. At present， in the process of continuously promoting the modernization of ecological governance， there are widespread problems such as the absence of legal protection and the lack of specific targeting of legal norms for grassland protection. Therefore， the most severe and mandatory criminal law is duty-bound to become the last line of defense to protect ecological security.This article from the perspective of grassland protection，

existing problems and defects of the current criminal law for grassland protection were analyzed，the corresponding legislative suggestions and countermeasures were proposed，to form a perfect legal system for promoting the modernization of ecological management system and management ability.

Key words The criminal law;Modernization of ecological management;Grassland;Criminal legislation;Fine punishment

生态治理现代化要求在法律领域进一步推进立法支撑，草原作为集生态价值、经济价值以及社会等多重价值于一体的战略资源，在推进生态治理中的重要作用不可忽视。该研究基于生态治理现代化的要求，探寻刑法中关于草原保护的不足之处，结合司法实践与刑法理论给予相应的应对措施与立法建议，为推进草原生态保护与生态治理现代化提供强有力的法律支撑。

1 推进生态治理现代化应加强刑法保护

生态治理现代化是当前我党和国家工作重要任务，也是提高国家现代化能力与加快国家现代化进程的重要表征。我国拥有各类天然草原近 4 亿hm2，草原作为我国重要的生态环境资源，是推进生态治理现代化的重要一环。目前，我国草原保护仍然存在缺陷，此时，作为其他法律的“保障法”以及最后一道防线的刑法应当在推进草原保护中尽到不可替代的责任，这既是推进草原保护的应有之义，也是推进生态治理现代化的必由之路。

1.1 生态治理现代化对法律的需求

生态治理现代化是以创新生态治理主体体系和制度机制为基础，同全面深化改革相协调，积极推动生态治理理念、生态治理制度以及生态治理方式等一系列治理资源向现代化方向转型升级，实现社会公正与生态公正以及生态环境的共治共享[1]。推动生态文明建设在2018年正式入宪，既是建设和谐美丽的现代化社会主义强国的重要一步，也是加快实现美丽中国目标的重要保障。党的十九届四中全会提出进一步健全生态文明制度体系，为推进生态环境治理、建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供了坚实的制度保障。生态现代化是提高国家现代化能力与加快国家现代化进程的重要表征，其中，推进生态治理体系和治理能力现代化是坚实支撑和必由之路。

推进生态治理现代化发展必须加强立法支撑。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，推进生态治理现代化进一步要求完善社会主义法治。我国将环境保护以及生态保护纳入刑法规制经历了一个从抽象到具体，从分散到集中的历史发展过程。“法者，治之端也”，宪法确立了生态治理的重要地位，由于宪法所具有的概括性和宏观性，通过具体的重点领域法律规范来践行和推动生态治理现代化发展便显得尤为重要。

1.2 草原生态保护对于法律的需求

首先，草原对于推进生态治理现代化具有重要意义。草原对于我国经济发展以及生态可持续建设均具有战略性意义。草原是指天然草原和人工草地。我国拥有各类天然草原近 4 亿hm2，占全球草原面积的13%，占全国国土面积的 41.7%，对我国经济以及世界经济做出了卓越贡献，既是我国面积最大的陆地生态系统，也是集生态价值、经济价值以及社会价值等多重价值于一体的战略资源[2]。做好草原保护既是生态治理现代化的重要一环，也是推进国家治理体系治理能力现代化的必要之举，有利于草原地区人民生活趋向美好，保障经济可持续发展，创建生态文明。

其次，我国目前草原保护实践情况不容乐观。新中国成立以来，我国草原遭到严重破坏，并引发了生物多样性减少、沙尘暴频繁暴发、草地载畜量下降和草原生态系统服务价值降低等一系列生态问题，这些问题已经成为制约社会经济可持续发展的主要“瓶颈”[3]。

因此，加强草原保护，必须以法律支撑为先行。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，草原保护对于立法保护提出了更高的要求。目前，我国草原保护既需要依靠自然科学，利用专业的技术性手段予以保护，更需要通过社会科学机制进行规制，即通过相关法律规范对于危害草原生态行为以及触及犯罪层面行为严加规制，构筑完善的法律体系，增进草原立法与相关立法的合作关系。

1.3 刑法参与生态治理现代化以及草原保护的必要性

首先，刑法对于生态治理现代化发展建设具有重要保障作用。随着国家经济社会进一步高速发展，破坏生态环境等违法犯罪现象不断涌现，因此，我国现行刑法对破坏生态保护等环境违法犯罪打击力度仍需不断增强。在刑法中设立生态犯罪， 将引导更多的守法者维护生态安全， 威慑不稳定分子放弃危害生态安全的念头与行为。刑法的评价机能、引导作用和强大的威慑力是其他法律无可比拟的， 使其责无旁贷地成为保护生态安全的最后一道防线[4]。

其次，刑法对于推进草原生态保护具有战略性意义。2012年11月《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》出台后，各级草原执法部门认真贯彻落实草原司法解释，加强草原行政执法与刑事司法的衔接，向司法机关移送涉嫌犯罪案件数量连续2年成倍增加，2014—2016年维持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件数量出现大幅下降，表明各地持续运用草原司法解释这件有力法律武器，打击破坏草原资源违法犯罪行为、震慑不法分子，取得明显成效（图1）。

最后，刑法目前对于生态治理现代化以及草原保护相关制度规范仍然存在缺陷与不足，普遍存在惩罚轻、对于危害草原行为的非刑罚措施缺失的现象、环境刑法惩罚方式单一等严峻问题，这不仅严重地弱化了刑法生态环境保护职能，也很大程度上影响了刑法对生态环境的有效保护[6]，因此在全面推进生态治理现代化的宏观框架下对于刑法方面的保护提出了更高的要求。

2 刑法对于草原保护的现存问题

在生态治理现代化框架内对于草原保护的进一步推进应先坚持立法先行，完善的草原立法是草原牧区生态文明建设的基础条件。现阶段的生态环境发展过程中，很多生态环境违法犯罪行为大都是通过其他相关法律进行约束规制，刑法的参与力度明显不够。例如，我国现行《草原法》第八章规定了关于破坏草原生态法律责任，主要责任类型为民事和行政责任[7]。但伴随着经济发展步伐加快，仅仅民事责任与行政责任在实践中很多情况下不足以规制违法犯罪行为或造成足够的震慑力，使得部分违法者具有侥幸心理，不利于草原保护的进一步推进和草原经济可持续发展的要求，对于生态治理现代化发展也构成了障碍性问题。

推进生态治理现代化，建设生态文明，落实科学发展观，必然要求法律责任设定彼此协调，和谐一致，相互对应[2]。目前，我国刑法对于草原保护仍存在漏洞和不足之处，这些缺陷很大程度上限制了刑法在生态保护中充分发挥其机能。

2.1对于草原犯罪的独立罪名缺失

现行刑法对于草原生态保护并无专属罪名。根据最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚;同时，在其他几条司法解释中，还规定了以暴力、威胁方法阻碍草原监督检查人员依法执行职务等行为构成犯罪的，依照相关妨害公务类罪名进行处罚。

由此可见，刑法对于草原生态保护并未规定专属罪名，而是依附于其他罪名进行处罚。草原生态法益并没有成为任何一个具体犯罪直接保护的法益。与草原生态法益最为接近的就是“农地”“土地”“土地使用权”等刑法所直接保护的利益，使得草原生态的保护依附于其他罪名得以实现。草原作为重要的生态资源，其重要性并不亚于耕地林地等农用地，且草原同时具备经济属性，从此角度观之，草原在一定程度上更加应当被赋予密切的关注和严密的保护。但纵观我国刑法及司法解释中，并无草原犯罪的专属罪名，这既不利于刑法法益保护体系的完善发展，也不利于推进草原生态以及经济可持续发展、推动生态治理现代化的进程[8]。

2.2 对于草原犯罪的罚金刑较笼统

2012 年11 月2 日，最高法制定公布的《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，对非法占用草原的入罪标准作了明确规定，将破坏草原的犯罪行为纳入非法占用农用地罪的保护范围，为依法追究破坏草原资源行为刑事责任提供了重要依据。但在罚金数额确定方式方面，我国对于此类犯罪采用无限额罚金制，也就是说在刑事立法上没有具体数额的限制，导致了实务上操作性不强的结果，不利于发挥刑法推进生态保护的作用。无限额罚金刑实际上与无边无界的刑罚已经非常接近， 难以限制公权力以保障私权利， 因此无限额罚金刑与罪刑法定原则的基本价值理念是相背离的， 而罪刑法定原则是现代刑法最基本、最重要的原则， 因此无限额罚金刑在立法上是不足取的[9]。