长三角一体化乡村治理共融共享共建机制研究

摘要 推动长三角一体化发展，提升经济资源集聚度、区域连结性和政策协同效率，对引领全国经济社会高质量发展具有代表意义。长三角一体化不仅是经济要素一体化，更是基层治理一体化，而乡村治理作为国家治理的根本与重要抓手，是推进国家治理体系和治理能力现代化转型最为艰难的部分之一，乡村治理有效可为国家治理现代化提供宝贵经验。如何精准调试乡村治理需求，探索乡村振兴下共融共享共建的新路径，推动村（居）民全面发展，并对长三角一体化下毗邻地区创新乡村治理，实现共治共建共享格局提出了更高要求和挑战。

关键词 乡村治理;乡村振兴;长三角一体化;三治融合

中图分类号 D422.6文献标识码 A文章编号 0517-6611（2022）19-0239-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.19.056

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Mechanism of Integration， Sharing and Co-construction of Rural Governance in the Yangtze River Delta

LIN Xiao-xiao

（School of Humanities and Law， Zhejiang A&F University，Hangzhou，Zhejiang 311300）

Abstract Promoting the integrated development of the Yangtze River Delta and improving the agglomeration of economic resources， regional connectivity and policy coordination efficiency are representative of leading the high-quality economic and social development of the country. The integration of the Yangtze River Delta is not only the integration of economic factors， but also the integration of grass-roots governance. As the fundamental and important starting point of national governance， rural governance is one of the most difficult parts to promote the modernization and transformation of national governance system and governance capacity. Effective rural governance can provide valuable experience for the modernization of national governance. How to accurately adjust the needs of rural governance， explore a new path of integration， sharing and co-construction under rural revitalization， and promote the all-round development of the villagers （residents）， and put forward higher requirements and challenges for the innovative of rural governance and the realization of the pattern of cogovernance， co-construction and sharing in the integrated adjacent areas of the Yangtze River Delta.

Key words Rural governance;Rural vitalization;Yangtze River Delta integration;Integration of three treatments

2019年12月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式发布，规划中的地理范围包括了上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域。以上海市，江苏省南京、无锡、常州等市，浙江省杭州、宁波、温州、湖州等市，安徽省合肥、芜湖、马鞍山等市共27个城市为中心区，辐射带动长三角地区高质量发展[1]。纲要中提到要主动服务、积极支持上海发挥龙头作用，充分集成江苏优势，在长三角一体化框架下加速全省域一体化发展。到2025年，长三角一体化发展取得实质性进展，跨界区域、城市乡村等区域板块一体化发展达到较高水平[1]。“十四五”规划中明确提出实施乡村建设行动，深化农村改革，健全城乡融合发展体制机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力，推动一体化中实现高质量发展，更好引领长江经济带发展，更好服务国家发展大局[2]。

1 长三角一体化下的乡村治理逻辑

1.1 共建共治共享治理格局是长三角一体化乡村治理的顶层设计

党的十九大报告提出打造“共建共治共享的社会治理格局”，要求“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的十九届四中全会再次明确“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这既是推进国家治理体系和提升治理能力现代化的顶层设计，也是对当下乡村社会共建共治共享治理格局有效实现的路径深化[3]。长三角一体化发展主要是发挥上海龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，加强跨区域协调互动，推动城乡融合发展，提高乡村治理水平构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局，对引领全国高质量发展具有代表意义[4]。

1.2 乡村治理体系建设是实现长三角一体化乡村治理的重要保障

在《乡村振兴战略规划2018—2022年》中把健全现代乡村治理体系作为主要目标[5]。2013年桐乡市首次提出“三治融合”建设。十九大报告中，也提出加强农村基层基础工作，健全党领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

坚持党领导是乡村治理的基本原则。2018年中央一号文件提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”，明确党领导在乡村治理体系中的地位。党的领导不仅在治理格局上有统领作用，同时贯穿整个乡村治理体系，将自治、法治、德治相融合，也同样在每个环节发挥积极作用。不管是美丽乡村建设，还是三治融合的实践过程，都是以党建为抓手，任何一个环节都是以党建推动各项工作展开。

自治作为乡村治理的基础。乡村治理与城市治理不同，乡村治理具有特殊性，其表现为乡村社区是一个封闭的社会。自治应该从内部展开，从核心出发扩大治理对象和巩固治理主体，充分合作，约定治理中的权威与路径，共享乡村治理的收获与利益。

法治是乡村治理体系建设中的保障与底线。乡村治理的任何环节都需要在国家法律许可的情况下实施，任何建设方案都需要有法可依，有理有据。

德治是治理体系的支撑，费孝通在《乡土中国》中提到，乡土社会秩序的维持，有很多方面和现代社会秩序的维持不同。乡土社会是“礼治”社会，是主动服于成规。是乡村治理体系建设的辅助工具[6]。三者相辅相成，充分发挥村（居）民自治动力，进而使内生循环得到优势发展。

1.3 乡村治理能力现代化是长三角一体化乡村振兴进程的助推器

乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。而治理有效就是对制度成效的肯定，乡村治理作为基层治理，面对全球治理体变革加速推进需要迎接新挑战。长三角沿带互联网大数据、智能化的加速发展，人口总量增加，老龄化程度进一步加深，“人户分离”现象进一步突出，乡村治理环境发生深刻变动。把乡村治理能力现代化相关内容积极嵌入长三角一体化战略中，对同类型地区推进乡村治理资源有机整合、联动发展具有借鉴作用，有助于打造毗邻地区乡村治理共同体。

1.4 智慧乡村治理是长三角一体化乡村振兴进程的技术支撑

与此同时，随着数字化社会的来临和长三角一体化建设使命等要素叠加，需要构建精密智控和精准服务相结合的智慧乡村治理体系，推动治理数字化转型。坚持创新共建是长三角一体化的基本原则，也是乡村治理能力现代化的基本原则。上海市推进社区政务服务智能化，两委班子“下楼办公”，利用互联网、媒体载体拓展村（居）民参与监督渠道。浙江省构建精密智控与精准服务相结合的基层智慧治理体系，推动基层治理数字化转型，宁波鄞州区创新升级“365社区治理工作规程”，实化三大治理主体、细化六大治理任务、强化五大治理机制[7]。

2 长三角一体化乡村治理的现实基础和条件

江浙沪皖乡村发展水平高，经济发展位居前列，区位优势明显，城乡融合发展程度较高。因此，在长三角一体化发展背景下，毗邻地区的乡村治理有着优良的社会治理基础。

从长三角空间区域看，长三角位于江海交汇之处，往内陆可以沿万里长江而深入中国腹地，直达皖赣、湖湘、荆楚、巴蜀、青藏地区;往海洋可以进入太平洋，直达世界五大洲主要国家的港口[8]。苏皖边界，天目山余脉往东延伸。一汪清泉，从天目山主峰蜿蜒而来，流经安徽省宣城市郎溪县、广德县，穿越伍员山，往东汇流于江苏省溧阳市天目湖。

从长三角文化认同看，刘士林[9]指出自成一体的、具有独特的结构与功能的某种区域文化，通常具备两个基本条件：一是区域地理的相对完整性;二是文化传统的相对独立性。江南文化正是这样一种相对独立的文化体系。其中也包括春秋战国时期的吴越地区，即今江、浙大部分地区和皖、赣的部分地区所形成的吴越文化[9]。

从长三角营商环境看，经济长三角城市群是我国规模最大的城市群，也是经济和产业活动最为活跃的地区，区域经济市场化水平较高，为经济与产业高质量发展提供了良好的外部环境[10]。长三角地区经济实力在全国范围内处于领先地位，全员劳动生产率位居全国前列。在此基础上，长三角地区需要加速提升社会事业服务效率。

从长三角基础设施建设看，交通干线密度较高，省际高速公路基本贯通，主要城市间航运体系初步形成，区域机场群体系基本建立，公共服务体系相对完善。上海中心城市辐射带动作用较好发挥，南京、杭州、合肥、苏州、无锡、常州、宁波等城市群建设成效明显，同城化效应日益显现[4]。城乡发展比较协调，城乡居民收入差距相对较小，城乡要素双向流动等都为长三角一体化乡村治理做好了基础准备。

3 长三角一体化乡村治理制度创新实践

上海服务功能进一步提升，苏浙皖比较优势充分发挥。城市群同城化水平进一步提高，各城市群之间高效联动，省际毗邻地区和跨界区域一体化发展探索形成经验制度，城乡融合、乡村振兴取得显著成效。上海市坚持协同政府推动、部门联动、村企互动、基层发动的总基调，坚持完善治理体系补短板强弱项，持续提升抵御风险能力;浙江省采用基层治理，制度先行，较好地形成了“三社联动”机制，深化“最多跑一次”改革，江苏省实行“政社互动，现代治理”，安徽省实行“基层社区，多方共治”，深入开展以“三大革命”“三大行动”为重点的农村人居环境整治[11]。

3.1 长三角地区“三省一市”乡村治理的制度创新[7]

3.1.1 党建引领服务能力提升。

上海市浦东新区探索社区治理规范化精细化路径，统筹镇核心发展权、下沉区域管理权;探索基本管理单元体制机制，合理设置基本单元格常住人口2万以上或地域面积2 km2以上，建立“两委一中心”，形成“3+3”管理服务基本资产配置标准。建立“家门口”服务体系，持续提升服务效能。合肥市围绕治理业务开展“一门式、一网式、上门式”，同时以体制改革为抓手，主要采用抓书记、抓考核评价、抓综合执法、抓红色物业、抓三社联动、抓引智工程等相关措施。