领域立法的发展、实践与展望

如何进一步完善中国特色社会主义法律体系，是党的十八大以来立法工作面临的一个重大课题。党的二十大报告指出要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。党的二十届三中全会再次强调要“深化立法领域改革”，“统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，为做好新时代立法工作提供了指引和遵循，标志着在部门立法构筑的法律体系基础上，领域立法正成为完善中国特色社会主义法治体系的新路径。

领域立法是以相关领域的重点风险问题为导向，综合运用不同部门法律手段，融合多学科资源治理，应对复杂立法需求而形成的立法新模式。2023年3月，新修改的立法法明确要求加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，领域立法由此获得规范支撑，成为重要法律规制模式和国家治理新思维。

●适应经济社会发展的现实需要

随着经济社会快速发展、科技进步以及社会分工深化，市民社会分化为金融、环境、卫生等子系统，呈现领域现象，各领域承担一定的社会功能，产生新兴、综合、交叉法律现象。领域立法基于实践法学，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为规范对象，以问题为导向，尊重社会关系的整体性，关注社会现象的集合性，强调社会问题的复杂性，与社会运行的领域化现象直接契合，可以有效将法律现象按领域纳入法治的轨道，避免“一事多法”，让立法工作起到“事半功倍”的效果。

●深化立法领域改革的应有之义

“？加强重点领域、新兴领域立法”是深化立法领域改革的重要方向。目前，重点领域立法仍有欠缺。如国家安全、科技创新等，关乎国家发展、社会稳定和人民利益，需填补空白、补强薄弱。新兴领域立法存在定位分歧。其发展快、创新大，法律规范基础要素未达成共识，传统立法模式难以应对。领域立法的兴起，将为加强重点领域、新兴领域立法带来新的实践模式和理论支撑，具有前瞻性、重要性和必要性。

●突破部门立法壁垒的必然要求

法律部门的划分标准是部门立法的基础。在部门法学看来，法律是社会关系的“调整器”，区分法律部门的核心要素就是作为其调整对象的各种社会关系。但面对当今领域化、系统性的法律问题，部门立法模式必然会存在一些弊端。

一方面，单一部门立法难以应对复杂现实问题，如个人信息保护涉及多部部门法，无法纳入单一部门法调整；另一方面，部门立法影响领域治理效能，存在利益化倾向，衔接不畅、相互冲突，导致治理力量分散，“九龙治水”现象频发。随着社会关系和相应法律关系愈发复杂，将调整某一特定领域社会关系的法律规范统称为某种“领域法”的情况必然会愈来愈多。

●国家立法层面

当前，国家层面已在生态环境、文化、数字、教育、卫生、国家安全、涉外等重点领域和新兴领域开展立法探索，积累了丰富经验。

生态环境领域立法。环境保护法于1989年首次颁布，2014年进行修订。以此为起点，围绕大气、海洋、水体、土壤等环境要素，我国形成了“1+N+4”的生态环保法律体系。其中，“1”指环境保护法，“N”指多部专门法律，涉及大气、水、固体废物、土壤、噪声、野生动物、海洋、湿地、草原、森林、沙漠等领域；“4”指长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法和青藏高原生态保护法。环境保护法在该体系中发挥基础性和综合性作用，涵盖民商法、行政法、刑法等调整工具，涉及个人、企业、国家等多元主体，对生态环境保护的责任主体、管理体制机制、法律责任等进行有效规制。该体系的形成标志着我国编纂生态环境法典的时机成熟，将成为领域立法法典化的又一新范例。

数字领域立法。数字领域立法虽起步较晚，但因与现实社会深度交融，对生产生活影响巨大，催生诸多新兴法律问题。国家高度重视数字领域立法，已形成较为全面、兼顾发展与安全的数字领域法律体系，目前已颁行网络安全法、数据安全法等6部专门法律。这些法律以具体问题为导向，整合不同部门法律规范，形成公私法兼容的新法域，通过构建“一事一法”治理格局，既减少了立法资源浪费，又提升了新兴技术应用的治理效能。

●地方立法层面

综合分析近年来各省市在领域立法工作中的探索，地方层面领域立法根据功能和形式的不同大致可分为三类。

第一类，实施性领域立法。此类立法旨在执行或细化上位法的具体规定，使上位法的原则和精神在地方层面得到体现和落实。由于国家层面已开展了多项领域立法，因此此类地方性领域立法较为常见。以《重庆市环境保护条例》为例，该条例根据环境保护法等法律、行政法规，结合重庆市实际制定，对公民、企事业单位、政府等多元主体责任进行了规制，涉及民法、经济法、社会法、行政法等法律部门。

第二类，创制性领域立法。地方层面在新兴领域的创制性立法也做出了一定的探索。例如，《江苏省电动自行车管理条例》（2020年5月制定，全国首个关于电动自行车管理的省级地方性法规）、《湖南省网络安全和信息化条例》（2021年12月制定，全国首部网络安全和信息化地方性法规）等，这些法规虽具开创性，但在发挥治理效能上仍有一定局限性。具有典型领域立法特征的地方创制性立法是《浙江省数字经济促进条例》，于2020年12月出台，是全国首部以促进数字经济发展为主题的地方性法规。该条例跨越多个法律部门，对政府职责、市场竞争、数字技术应用、劳动者权益保护等多方面进行了规制，为国家未来系统制定数字经济领域立法提供了有益借鉴。

第三类，框架性领域立法。受地方立法权限制，以单行法形式制定领域立法确有难度。为此，部分省市开创了“1+N”立法，即围绕某一特定领域，以一部综合性、基础性法规为统领，多部专门性法规为支撑，构建该领域法规制度体系的“四梁八柱”，实现该领域的综合治理。该立法模式针对领域内的重点问题，以一部综合性法规加若干部补充细化法规，构建法规制度体系，从规范对象和法律手段的多元性来看，也属于广义上的领域立法。该模式具有较强的集合性和灵活性，既有利于及时固化提升成熟经验，又为后续改革创新留足了制度空间。

领域立法为加强和改进新时代重庆市地方立法工作提供了新理念和方法，但也面临一些挑战。要促进重庆市领域立法工作，需把牢“四关”，理清“四层关系”。

●领域立法存在泛化风险，需把牢“选题关”，处理好开放与泛化之间的关系

领域立法具有开放性、包容性和集合性，但也可能带来边界模糊和领域泛化风险。若不加以限制，可能导致“万物皆可领域化”，产生不必要的“新领域法”。领域立法应围绕社会重大问题，以问题为导向，回应社会需求，立高质量发展、高水平治理、高品质生活急需之法。

体现地方特色。紧扣重庆经济社会发展实际，针对突出问题推动领域立法。例如，重庆市正在推进的火锅产业发展条例，具有典型的地方特色，可围绕火锅产业全流程进行规制，形成法治合力。

服务中心大局。紧扣“奋力谱写中国式现代化重庆篇章”总纲领，立足做实“两大定位”、发挥“三个作用”和建设“六个区”，围绕市委“十二个聚焦打造标志性成果”“八个方面重要任务”的要求，推动领域立法工作。例如，可参照浙江省共同富裕示范区促进条例，制定西部地区高质量发展先行区促进条例，并出台相关专项法规，构建重庆高质量发展的法治体系。

顺应时代要求。紧扣重点领域、新兴领域重大风险问题，推动立法工作。例如，加快出台数字经济、网络安全、人工智能等新兴领域法规制度，补齐重庆推动科技创新的法治短板，保障新业态健康发展。

●领域立法不会孤立存在，需把牢“统筹关”，处理好领域法与部门法之间的关系

领域立法并非替代部门立法，而是对传统部门立法的继承和发展。实践中，领域立法借鉴、融合各部门法律规范，解决重大社会问题。部门立法也可在新兴领域立法中焕发新的生命力，两者相辅相成，才能发挥领域立法的治理效能。

强化部门融合。以解决领域内重点问题为导向，通过专门立法或“1+N”立法方式，综合使用民法、行政法、社会法等多种手段，形成跨部门的领域法体系，实现部门间的有机衔接。

防止部门利益法制化。市人大及其常委会可坚持系统观念，整合立法资源，在立法选题、法规起草、重大问题协调、审议把关等方面发挥主导作用，通过联席会议、成立立法工作专班等方式，加强与相关部门的协同配合，防止因部门化、争权诿责影响立法质量。

●领域立法机遇与挑战并存，需把牢“质效关”，处理好现实性与前瞻性之间的关系

重点领域和新兴领域是领域立法的重要方向，但其发展可能带来风险和挑战。相关法律制度应以注重发展、兼顾安全为宗旨，既要体现出对重点领域、新兴领域的鼓励支持，也要引导其在法治化轨道上发展。

避免“削足适履”。立法应顺应事物规律和发展趋势，适时制定开创性法规，避免简单套用现有规则限制新事物发展。例如，重庆可加快制定新能源发展促进条例、数字经济发展条例等法规，确保法规既能规范市场行为，又能激发行业活力。

关注外部效应。领域发展可能对其他领域造成影响，因此，在发展相关产业的同时，要注重保障生态文明、社会公共利益和公民权利。要健全吸纳民意、汇聚民智工作机制，评估新技术、新商业模式对传统生活方式的冲击，确保法规体现人民利益。

重视风险评估。针对人工智能、大数据等新兴技术，要强化风险意识和底线思维，加强立法调研和前瞻预防，通过立法后评估、执法检查等方式，及时发现和解决潜在问题，防范可能带来的政治安全、意识形态、伦理等风险。

●领域立法要与各学科相互赋能，需把牢“保障关”，处理好法学与其他学科之间的关系

领域立法为法学与其他学科建立了关键“接口”，融合多学科交叉知识，推动立法跨学科发展，实现立法供给方式的立体化转型。

尊重学科实践。在法律制度供给前，某些领域已形成独立的话语体系和行为规范。立法应依循领域的固有事理和实践，将行之有效的规则上升为法规，保障法规有效实施。

加强智力支持。拓宽领域立法的知识供给范围，加强地方专业立法队伍建设，发挥“外脑”“智库”作用，借助经济学、社会学、自然科学等学科研究成果，指导领域立法工作。例如，重庆市人大常委会聘请了57名立法咨询专家，协同建设地方立法协同创新中心、规范性文件备案审查研究中心等研究机构，引入跨领域、跨学科的智力支持，不断提升立法质量。

强化技术支撑。借助大数据、云计算、人工智能等技术，推动领域立法现代化，提升立法工作的信息化、智能化、规范化水平，实现立法工作的数字赋能、整体智治、高效协同。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）