地方人大监督检察公益诉讼的实践问题与完善路径

有效的监督是实现检察公益诉讼制度目标的重要保障。

鉴于法院内部监督、检察监督和民众监督存在一定局限性，地方人大作为公共利益的代表，加强对检察公益诉讼的监督是其行使监督权力、履行监督职责的必然要求，也是确保检察公益诉讼依法有序进行的必要保证。

当前，部分地方人大在对检察公益诉讼的监督中存在监督能力不足以及监督力度不够等问题，影响了地方人大监督检察公益诉讼质效的实现。

意识不足

在最高人民法院、最高人民检察院颁布的司法解释的指导下，检察公益诉讼工作呈现出以检察机关为主体，政府及法院、监察、公安等机关协助，并由地方各级人大制定检察公益诉讼专项决定支持的模式。但是，部分地方人大更注重对检察公益诉讼的支持，而对其进行监督的力度还不够。

第一，地方人大监督检察公益诉讼的主动性、积极性不足。随着依法治国和司法体制改革的不断推进，司法公信力不断提升，为避免在个案中出现“干预”司法的可能，地方人大弱化了对司法的监督职能，这也导致地方人大对检察公益诉讼的监督意识逐渐降低。

第二，地方人大在检察公益诉讼中主要发挥支持和保障作用。从地方各级人大关于检察公益诉讼的立法中不难看出，地方人大在检察公益诉讼中的主要职能是为检察机关开展公益诉讼提供支持和保障，而非对检察公益诉讼进行监督。

如甘肃省人大常委会颁布的检察公益诉讼决定中，只提及各级人大及其常委会应当加强对检察公益诉讼工作的督促；湖北省和内蒙古自治区人大常委会颁布的检察公益诉讼决定中并无人大及其常委会应对检察公益诉讼工作的开展进行督促和监督的内容。

能力不足

地方人大的民主化和检察公益诉讼的专业化两者之间存在的冲突。而地方人大监督检察公益诉讼的能力不足，又会使其面临“业余监督者”去监督“专业被监督者”的尴尬现实。

第一，地方各级人大由来自各行各业的代表组成，这也导致在地方各级人大及其常委会的组成人员中，对检察公益诉讼有着专业性认识的人较少，即使主动对检察公益诉讼进行监督，监督结果一般为宏观层面的建议，对解决检察公益诉讼中的专业性问题作用有限。

第二，检察公益诉讼作为一种专业化的诉讼类型，在一定程度上建立了专业化、排他性的知识壁垒。检察公益诉讼的开展需严格遵循规范性、程序性。但地方人大对检察公益诉讼的监督通常是在民主化基础上进行的形式监督，缺少规范性和程序性。一个专业群体在开展检察公益诉讼时，倘若以非规范化与非程序化的方式进行监督，其效果可想而知。

力度不够

地方人大监督力度和监督刚性的不足，会导致其对检察公益诉讼的监督效果大打折扣。

当前《监督法》规定了人大行使监督权的七种监督方式，但地方人大对检察公益诉讼的监督方式主要为：听取和审议司法机关有关检察公益诉讼的年度工作报告，监督方式较为单一。

在各省级人大常委会出台的加强检察公益诉讼工作的决定中，绝大部分检察公益诉讼决定中规定的监督方式比较单一。如海南省人大常委会颁布的检察公益诉讼决定中，仅规定各级人大常委会应当加强对检察公益诉讼工作的监督，检察机关应当在年度工作报告中向同级人民代表大会报告检察公益诉讼工作情况，这意味着对检察公益诉讼的监督只是单次监督，难以保证监督效果。而像四川省、宁夏回族自治区、北京市等人大常委会颁布的检察公益诉讼决定中，列举了多种监督方式，也与《监督法》中规定的监督方式相差不大，不够多样化和新颖化，针对性较弱。

为提升地方人大监督检察公益诉讼实效，地方人大应当强化对检察公益诉讼的监督意识，提升监督检察公益诉讼能力，加大监督检察公益诉讼力度。

强化意识

第一，地方人大应主动对检察公益诉讼的开展进行监督。地方各级人大及其常委会的法律监督权是宪法赋予的，除了对检察公益诉讼的开展提供支持和保障外，还应摒弃难以监督、不愿监督的观念，积极行使监督权力、履行监督职责，主动参与到对检察公益诉讼的监督中去。

第二，地方人大可通过立法的形式，强化监督检察公益诉讼意识。在检察公益诉讼专项决定中以专章的形式扩充监督内容，或在《监督法》的指导下单独制定有关监督检察公益诉讼的工作细则，一方面通过明确监督对象、形式以及程序等内容来强化其监督意识；另一方面通过立法的形式规范监督行为，使其在合法的框架内发挥监督职能。

提升能力

首先，为协调人大的民主化和检察公益诉讼的专业化之间的关系，地方人大可先依据司法机关办案的法定程序，对检察公益诉讼开展过程的合法性进行监督。一方面可避免干预个案，尊重司法权威，保证司法机关依法独立行使职权；另一方面，对检察公益诉讼开展过程的合法性进行监督属于事中监督，可以在发现问题的同时及时纠正解决，避免司法资源的浪费。

其次，地方人大应当组建监督检察公益诉讼的专业化队伍。可邀请检察公益诉讼领域内的法官、检察官、学者、律师等专业人员组成检察公益诉讼专业咨询委员会，为其提供专业的意见和建议，提升监督检察公益诉讼的能力和效果。

最后，地方人大应加强对参与检察公益诉讼监督工作人员的培训。可通过邀请检察公益诉讼领域内的专家学者开展专题讲座、派驻监督人员到检察机关挂职锻炼、旁听检察公益诉讼庭审、监督人员定期进行内部总结交流等形式，不断提升地方人大监督检察公益诉讼的专业性和能力。

加大力度

第一，丰富地方人大监督检察公益诉讼的方式。可在听取和审议检察公益诉讼专项报告、开展执法检查、旁听公益诉讼庭审的基础上，适时运用质询、对检察公益诉讼中的特定问题进行调查、提出和审议决定撤职案等专项监督手段，提升监督刚性和权威性。此外，可以对检察公益诉讼进行类案监督。可关注检察公益诉讼个案背后的普遍问题和共性问题，并以此为切入点，在其监督范围内对检察公益诉讼进行类案监督。

第二，拓宽地方人大监督检察公益诉讼的途径。地方人大可充分发挥人大代表在检察公益诉讼中的监督作用。可通过宣传人大代表名单、公布人大代表邮箱等方式，方便民众向人大代表反映问题。在依靠民众监督的基础上，发挥人大监督的作用，让二者共同发力，解决人大监督力量不足等问题。此外，人大代表在走访调研中，也可将发现或收集到的公共利益受破坏的线索移交给检察机关，监督检察机关积极开展检察公益诉讼，维护公共利益。

（作者单位分别为：西南大学法学院、四川省广安市前锋区人民检察院）