刚性约束 对不称职代表说“不”

代表法既是保障代表权利的“宣言书”，也是规范代表履职的“工作守则”。“在代表资格终止情形”增加“责令辞职”一项，是此次代表法修改的一个亮点。

在重庆，部分区县人大常委会于多年前已探索建立代表退出机制，比如对“挂名”代表、“哑巴”代表等不称职代表采用劝辞的方式，使其自主退出代表队伍。这一方式实施多年，有成效也有制约。如今，从“劝其辞职”的柔性引导，到“责令辞职”的刚性约束，代表法的这一修改是制度的创新与进步。

“劝辞”的探索

时间回溯到2018年9月，在渝北区双龙湖街道观岩路社区民情联络点，有选民问代表：“我们七选区选出的是3名代表，怎么每次只有你们两个？不是还有一名代表吗，好像从来没有来过呢？”

选民提到的这位代表是渝北区第十八届人大新当选的代表，任职于某银行渝北支行。“她是业务骨干，工作任务十分繁重，休产假前几天还在加班。”人大双龙湖街道工委负责人找代表谈话时，其部门负责人解释道。

谈话后，经过几天的慎重考虑，该代表提出了书面辞职申请。同年10月31日，渝北区十八届人大常委会第十三次会议接受其辞职请求。

这则代表辞职案例，让渝北区人大常委会代表工委主任陈长琼至今印象深刻。

“在这之前，区人大常委会在连续几次调研中发现：个别代表大会会议不出席、闭会期间活动不参加，甚至打电话也不接。当时就有选民感到疑惑：这样的代表选来做什么？”陈长琼说。在此背景下，《重庆市渝北区人民代表大会代表退出办法（试行）》于2017年底出台，列举了七种劝辞情形和八种终止代表资格情形，对代表退出实行动态管理。同时出台了与该办法配套的《代表履职考评办法》，对代表履职实行积分制考评管理。上述那位代表的辞职，正是源于该办法。

向不作为代表说“不”的，不仅是渝北区人大常委会。

荣昌区人大常委会自2017年起开展代表“双亮双做”工作，以代表履职责任清单量化考评为基础，探索建立代表退出机制。区人大常委会和各镇街人大采取百分制对人大代表履职情况进行考核，第一年履职积分低于60分的代表，进行约谈提醒；第二年依然低于60分，就劝其辞去代表职务。截至2020年10月底，荣昌区有9名区、镇人大代表或因无法正常履职主动提出辞职，或因违规违纪被劝辞。

“强化代表履职管理，规范代表资格终止行为，对于维护人大代表社会正能量形象、充分调动人大代表履职积极性和主动性具有重大意义。”荣昌区人大常委会代表工委主任刘志炜介绍，“荣昌区人大常委会在做好代表履职服务的同时，不断强化代表履职管理，持续规范代表资格终止工作，努力维持人大代表群体的代表性和先进性。据统计，本届以来共终止代表资格42人。

此外，《江北区人大常委会代表履职积分公示制》明确，对于约谈后仍无改进的人大代表，区人大常委会将视情况劝其辞去代表职务。《丰都县人民代表大会代表履职积分登记办法（试行）》也规定，代表履职积分连续两次不满60分的，由县人大常委会建议其推荐单位劝其辞职。

在陈长琼看来，代表退出机制的探索建立，在一定程度上激励了代表担当作为。而对不称职的代表采取劝辞，既规范了履职行为，也尊重了代表意愿。

“罢免”的难度

劝辞实践的初衷，是通过柔性引导促使不作为代表认识自身问题，主动辞职。然而在实施过程中，对一些缺乏责任感、不在乎声誉的代表来说，劝辞的约束力仍显不足。

采访中，大家提到，一些履职不积极的代表往往难见踪影、不接电话，不仅不会主动请辞，即便被劝辞也可能不配合。甚至个别人大代表涉嫌违法犯罪或者违反社会公德，却把代表身份视作“护身符”，拒不辞职。这多少反映出地方人大常委会在实施劝辞中处于较被动的地位。

法律规定，直接选举产生的代表由原选区选民监督，间接选举产生的代表由选举的人民代表大会监督。如果代表不称职或者不能代表大多数人的利益和意志，对代表实施监督的原选区选民或者原选举单位可以罢免其代表职务。

“但是，针对直接选举的县、乡两级人大代表，罢免程序繁琐，实践性和可操作性不强。”沙坪坝区人大常委会代表工委主任张路春谈到。

据他介绍，选举法规定，对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。县级的人民代表大会常务委员会应当将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民，由县级的人民代表大会常务委员会派有关负责人员主持。罢免县级和乡级的人民代表大会代表，须经原选区过半数的选民通过。

从这一套程序可见，由选民自下而上启动罢免程序操作难度极大。

“责令”的必要

沙坪坝区人大常委会作为全国人大常委会法工委在重庆设立的首个“国字号”基层立法联系点，曾深度参与代表法修正草案的立法意见征询。

“如何既做好代表履职服务保障工作，又能最大限度发挥好代表群体的作用，一直是沙坪坝区人大常委会思考的问题。借助此次代表法修正契机，我们在充分征求各镇街和立法咨询专家的意见建议后，于2024年11月底向全国人大常委会法工委报送一篇专题调研报告和49条立法意见，其中，明确提出建立健全不称职代表退出机制，修正草案在代表资格终止的情形中增加‘责令辞职’的规定。”沙坪坝区人大常委会法工委主任江小波说。

新版代表法规定代表资格终止的七种情况，其中包括“辞职或者责令辞职被接受的”，将“责令辞职”补充作为代表资格终止的法定情形予以明确。通过代表法的这一修改，从“劝其辞职”的柔性制度引导，到“责令辞职”的明确刚性约束，以制度创新推动代表履职进步。

对此，大家普遍认为，这有助于加强对代表履职监督，规范履职行为，既能充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用，又适应新时代中央对人大工作的新要求。

刘志炜还结合实践指出：“这也解决了罢免程序繁琐、选区选民大量外出等问题，避免了留置后劝辞不配合的尴尬。”

张路春则表示，增加“责令辞职”无疑是赋予了地方人大常委会以职权，特别是在面对一些“顽固分子”时的更强硬的权力。同时，针对责令辞职后仍不配合的代表，可以启动罢免程序，这一环节的补充也让罢免变得更加“师出有名”。

但是，新代表法并未对“责令辞职”作出细化规定。为此，大家进一步呼吁：基于人大代表人民选的考量，建议市级层面出台责令辞职相关办法，顶层设计责令辞职的法定程序，以此规范开展此项工作。