国家公园立法 生态文明视角下的创新

近期，国家公园法草案提交全国人大常委会初审，这不仅标志着国家公园即将步入法治轨道，也意味着生态文明法治建设迈出了具有标杆意义的步伐。

构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，是我国生态文明制度建设的重大创新。其核心是优化整合既有的十多种类型的自然保护地，将自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的自然生态空间纳入国家公园，以解决目前自然保护地面临的区域重叠、一地多牌、多头管理、运行不畅等诸多问题。

我国于2015年开展国家公园体制试点，2021年正式设立第一批5个国家公园。根据布局规划，2022年已遴选出49个国家公园候选区，总面积约110万平方公里，到2035年基本建成全世界最大的国家公园体系。就此而言，国家公园立法既是对试点改革的法制确认，更是对未来蓝图的法制支撑。

值得注意的是，以往自然保护地的发展模式，导致其法制架构深深刻下了类型化的烙印，相关制度规范除了碎片式散见于法律层面外，主要集中于《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规，以及地方立法、部门规章乃至行业标准，难免存在位级过低、规范冲突等不足，更难以克服无序发展、条块分割等现实弊端。

相较之下，肩负改革使命的国家公园立法，绝非重复以往类型化立法的路径，而是要跨越历史局限的立法创新。纵观国家公园法草案，其鲜明特色正是以宏大的生态文明视角展开制度设计，字里行间融入了生态法治的新思维。

长期以来，困扰自然保护地的多头管理体制，既滋生了权责不清、争权卸责等问题，亦难以抑制以长远生态利益换取短期经济效益的冲动。同时，为了保护自然生态系统的原真性和完整性，国家公园的疆域往往跨越多个行政区域，也面临着如何协调执法的现实考验。

破解这些难题的根本出路，在于打破部门、地方“画地为牢”的传统治理模式。对此，国家公园法草案明确指出：“国家建立统一规范高效的国家公园管理体制”，并划定了相关管理主体的职责和权限。这些厘清权责、明晰分工的制度设计，堪称草案最富改革色彩的立法突破，由此奔赴的正是凝聚保护合力的光明前景。

如何平衡生态保护与经济发展、生态公益与公民私权之间的冲突，是自然保护地建设实践所面临的又一焦点难题。

比如，出于保护需要而采取的企业关停、居民外迁等措施，难免影响生存利益，不仅成本极高，还常常遭遇阻力丛生的困境。对此，国家公园法草案引入了全新的立法策略，在坚持生态保护第一、打造严格保护机制的同时，也针对生态补偿、移民安置、优先就业、社区建设、产业转型等诸多议题，浓墨重彩地写下了造福地方经济、惠及民生需求的篇章。

这些直面现实矛盾、回应社会关切的立法设计，不仅为端“绿色碗”、吃“生态饭”开辟了法制通途，也有效破解了传统生态保护模式的功能性冲突，最终将收获生态保护、绿色发展、民生改善相统一的多赢硕果。

如何确保和提升自然保护地的公益属性，是关涉其深层价值的追问。

壮美的山岳河川、悠久的自然遗产，是岁月赐予国家和民族的珍宝，理应属于国民共享的公共财富。现实中，一些地方备受诟病的“门票经济”等现象，正是背离公益性的反面例证。

国家公园作为具有国家代表性的自然保护地，并非隔绝大众的孤岛，而是彰显全民公益性的核心载体。正是基于这样的理念，国家公园法草案设定了兼顾科学保护和合理利用的分区管控模式，明确国家公园将划分为核心保护区和一般控制区，前者严禁非必要的人为活动，后者则允许开展科普宣传、生态旅游、教育体育等活动。

草案同时强调，完善国家公园的公共服务体系，鼓励设立免费开放日，等等。这些充满人文关怀的制度安排，终将激活国家公园更为多元的价值功能，塑造全民共享生态福利格局的同时，也促进科普知识的启蒙、生态观念的培育，激发民族自豪的情感、爱国主义的精神。

从更长远的视野看，重构自然保护地体系，也是重塑自然保护地立法的契机。

眼下，国家公园作为最重要的新型自然保护地，已开启了先行立法的步伐。

可以预期，国家公园立法所植入的生态法治新思维，自当为未来立法提供重要的样本示范，推动自然保护地立法体系完成理念更新、价值融通的深刻转型，刻下人与自然和谐共生、生态文明与法制变革携手共进的足印。