20世纪80年代机构养老领域的体制变迁

【摘 要】中国机构养老在改革开放后的变迁通常为学界概括成“社会福利社会化”的过程，这一说法遮蔽了20世纪80年代改革的诸多面向。面对日趋严峻的老龄化形势，民政部先后在北京的机构养老领域实施管理体制改革与运营机制改革，前者主要针对国有养老机构的内部结构弊端，试图在现有资源的基础上，通过提高职工效率和机构创收能力来消化日增的社会养老需求；后者则从国有养老机构的体制外部寻求新的增长点，进而在根本上推动了其性质的多元化变革。两者之间的本质区别说明，“社会福利社会化”的改革思路是一个根基于实践、逐渐形成的历史过程，而不是从一开始就明确的、贯穿改革全过程的目标。

【关键词】改革开放；机构养老；社会福利社会化；北京地区

【中图分类号】D232 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644（2024）04-0069-11

20世纪80年代初，中国的改革开放起步伊始，社会各领域都开始着手实施相应的政策以适应时代的变化，社会福利领域也不例外。为“探索构建独立于企事业单位、集体的社会保障体系”，民政部在20世纪80年代出台了一系列措施，大刀阔斧地改革旧有机构养老体制，以应对日益增长的社会养老需求。在这些改革措施中，“社会福利社会化”是最为研究者强调的思路。所谓的“社会福利社会化”，政府并未给予明确的定义。在1984年的全国城市社会福利事业单位整顿经验交流会上，民政部首次明确提出“社会福利社会办”，意指社会福利事业由国家包办向国家、集体、个人一起办转变。时任民政部部长崔乃夫则在1992年用通俗的语言解释了这一政策：“许多原来由政府承担的服务工作将由社会来承担。这些服务工作的一部分，将通过服务商品化的途径去解决，还有相当一部分，要通过组织群众性的社会化服务去解决。” 2000年，国务院转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的通知》，标志着这一政策在全国快速推进。

事实上，关于“社会福利社会化”，学界已经有了相当深入的研究。然而，对这一政策及其实施过程的过分关注或许掩盖了20世纪80年代机构养老领域改革的复杂面向，以至于在部分学者的著述中，中国机构养老领域的改革被化约为从一开始就以“社会福利社会化”为目标的简单过程。例如，有学者认为“50年代末到80年代中期是社会福利事业迅速发展的时期，但在体制上完全恪守新中国成立初期形成的制度模式，只是在数量方面有了很大的改变，使得这一制度的基础更加雄厚了”。而1986年至今的社会福利事业，则可“谓之为社会福利社会化的过程”。同样，在新近出版的一些教材中，也可发现类似的表达。如有专著将1978—2002年看作是中国社会保障制度的一个阶段，认为这一时期“社会福利开始向社区化、社会化的方向转变，实行‘小政府、大社会’的社会管理模式”。在笔者看来，这样的表述固然呈现了中国机构养老制度的改革趋势，却也在一定程度上简化了政策由“实践、认识、再实践、再认识”的过程，进而消解了改革在具体历史进程中的复杂和困难程度。

作为中国老龄人口最多的城市之一，北京地区在改革开放初期就面临着严峻的社会养老压力。因此，有关部门较早便着手进行机构养老领域的改革。选择北京地区作为研究的“个案区域”，既能够较为完整地揭示出机构养老领域改革的全过程，也能呈现政策的在地化实践。有鉴于此，本文聚焦20世纪80年代，回顾这一时期民政部出台的宏观政策与北京地区基层养老机构的政策推行情况，并试图呈现为“社会福利社会化”所遮蔽的部分改革措施与复杂的历史过程。

一、改革前史：国家包办型机构养老制度的起源、发展及其困境

新中国成立之初，面对百废待兴的局面，中共亟需建立起一套社会救济福利制度以稳定混乱的社会秩序。制度的构想并不困难，中共有丰富的思想与实践资源能够加以借鉴。如马克思在《哥达纲领批判》中即提出，社会总产品并不是如拉萨尔主义者所言的“不折不扣”，而是需要进行一些“在经济上是必要的”扣除，其中就包括“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”。列宁则提出“国家保险”的主张，要求为包括年老者在内的所有工人提供“国家保险”的保障，并在必要情况下获得国家救济，这实际上与马克思主义经典理论中“为丧失劳动能力者提供社会支持”的原则一脉相承。可见，在马克思、列宁的观点中，共产主义国家的社会福利雏形已初见端倪，它首先要求国家为社会的所有劳动者建立一套社会福利制度，其资金则来自国家掌控的社会总产品中的部分扣除。

中共同样强调社会福利的重要性。例如，毛泽东曾直言：“社会主义社会，不搞社会集体福利事业还成什么社会主义？”在这一认识的基础上，他要求：“一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动力的社员（应当吸收他们入社）和虽然有劳动力但是生活上十分困难的社员，解决他们的困难”。全国人大则在法律上做出了相应的制度规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”可见，在为丧失劳动力者提供社会保障这一点上，新中国的制度实践与马恩经典理论以及苏联“国家保险”有一定程度的相似之处。

新中国成立初期的社会保障制度取材于马克思主义经典理论并遵循一个基本认识：为丧失劳动能力的社会成员提供国家支持。这种原则在新中国成立初期北京郊区的敬老院也有所体现，大兴区黄村人民公社敬老院遵循“为那些无子女依靠的老年人，提供一个较好的生活场所”的指示精神，为入院老人“每人准备了一套新棉衣，一套新被褥，新棉帽，新棉鞋，并且把凉炕全部改成了地炉炕”。而在饮食上则“经常能吃到米饭、大米粥、窝头、白薯、豆馅包、丝糕、叶团子、年糕、热汤面，有时还能吃到饺子、包子、炸油饼、轧合落等等。除搞好伙食以外，院内还为老人们准备有叶烟、茶叶末”。这份文件还收录了老人出于感激之情而编唱的歌谣：

过去劳动几十年，饥饿痛苦伴身边；如今实现现代化，苦人入了敬老院；后顾之忧全忘掉，衣食住行有人管；感谢党和毛主席，无微不至关心咱；这样世道真罕见，但愿再活几十年。

李鸿章的侄孙女李尘因同样有过类似的经历：年过七十的她在住进北京清河社会救济院后，“一切都由人民政府‘包’了下来”，以至于几十年后，李尘因还向记者感叹：“如果不是遇到现在这样的好年景儿，像我这样无儿无女、无依无靠的人，早就死过几回了！”除去意识形态的宣传意味，上述史料实际上揭示了改革开放前养老机构的基本特征：即由国家为缺少生存能力的“苦人”提供“衣食住行”的保障，扫除他们的“后顾之忧”。在本文中，笔者将这种由国家包办且具有一定救济性质的机构养老模式称为“国家包办型机构养老”。

不可否认的是，这种机构养老模式在特定的历史时期发挥了保障底层民众生活、维护社会秩序稳定的作用。然而，至20世纪70年代末，国家包办型养老机构遇到了重重困难，如基础设施落后，无法满足入院老人的基本需求。有关部门曾警告城市社会福利单位的危房问题：“民政部门举办的城市社会福利事业单位和优抚事业单位……的房屋，大部分是解放初期接收‘慈善’、宗教团体的旧房、庙宇和祠堂，有少部分虽是解放后修建的，也是因陋就简，质量很差。这些房屋因年久失修，破烂不堪，危房逐年增多，许多面临倒塌危险。有的地方已经发生塌房压死人的事故。”其次，这一养老模式显然已无法应对日益增长的社会养老需求。根据统计资料显示，直到1979年，北京市仍只有2个社会福利院，年末在院人数合计853人（还需减去职工420人，因此实际上仅收养了433人）；农村办敬老院则有95个，年末合计收养老人仅有955人。考虑到同年北京地区的60岁以上人口已达714993人，不难看出，随着老龄人口日益增长，国家包办型机构养老模式已很难再对形势做出有效回应。用时任民政部副部长章明的话说：“形势已把我们推到了非改革不可的地步了”。分岔路口就在前方，改革应当向何处前进？从具体的历史实践来看，20世纪80年代的机构养老领域改革主要沿着管理体制改革与运营机制改革两个方向前进。这一历史进程表明，对于决策者来说，“社会福利社会化”并非从一开始便是正确且唯一的目标。

二、挖掘内部潜力：20世纪80年代机构养老领域的管理体制改革

现实中的改革在起步阶段通常没有明确的规划书，也缺乏先验的方法路线。对于民政部来说，面对严峻的社会养老形势，首先需要考虑的问题不是如何执行在日后方成为主流的“社会福利社会化”方案，而是如何克服国家包办型养老机构的缺陷，激发现有的国有养老机构的活力。换句话说，挖掘内部潜力才是民政部在改革初期的首要思路。

民政部首先着眼于国有养老机构的人事制度改革，其主要内容包括实行院长负责制和采用岗位责任制。针对养老机构被“管得过宽，统得过死，干部职工的积极性、创造性得不到发挥”的情况，民政部提出了旨在扩大社会福利事业单位自主权的改革方针，由此，以“简政放权”为核心思路的“院长负责制”成为改革的重要一环。在1985年的全国民政厅局长会议中，相关部门提出了院长负责制的大体思路：“简政放权，实行院长负责制。民政厅局管方针、经费使用原则和任命院长。要扩大事业单位的自主权。经过整顿的单位，要实行院长负责制。院长要有人权、财权和经营管理权。院长要接受群众的监督。”时任民政部副部长张德江则提出：“院里的事就交给院长去管，上级主管部门不要管那么多具体事，管得越多，问题越多，越办不好”。从两份档案的对比中也可以看出“院长负责制”前后的变化。80年代初，某乡镇敬老院的五名工作人员全部都由镇政府委派；而至90年代初，石景山区民政局在处理下属养老机构人事问题时不再全权把关，而是“根据石景山区社会福利院院长马某某同志提名”聘任副院长，可以看出，民政局除了继续把持审批权外，已经将部分职能下放至院长，而不像80年代初那样完全掌管养老机构的人事权。

如果说院长负责制是为了克服上层“管得过多”的弊病，那么岗位责任制则是针对下层“管得过少”的缺陷而提出的。在改革开放前，“社会福利事业单位单纯依靠国家拨款过日子，福利院吃国家‘大锅饭’、职工吃福利院‘大锅饭’。花钱不少，但效益不高”。作为克服这一系列困难的对策，有关部门要求各地在“事业单位内部采取承包服务”，“职、责、权、利相结合，把职工的奖金、岗位津贴、工资同职工工作好坏挂起勾来，真正做到奖勤罚懒，体现按劳分配原则，克服平均主义”。可见，民政部试图通过将职工的工作表现与工资绩效相结合的岗位责任制来克服工作人员积极性不高的弊病，进而提高养老机构的工作效率。据北京市石景山区的汇报文件显示，区幸福院在院中实行“任务明确”的“岗位责任制”，由此带来的结果是，“全院老人随着年龄的增长和身体的变化，经医生鉴定，可随时改变护理等级。经过实践效果是好的，是可行的。一年来没有发生一例责任事故”。另一所乡镇敬老院则对“院长、服务员都定岗定责、定奖罚条例，各司其职，各负其责，每天二十四小时坚持岗位服务”，“基本上做到管理系统化，规范化”。

除了人事制度，民政部进一步改革了养老机构的财政制度。正如上文所说，社会福利事业的经费不足在很长一段时间内成为困扰民政部的难题，这必然会影响到国有养老机构的发展。对此，全国老龄委主任王照华深有同感，他曾在一个会议中谈到保定市委书记给他的建议：“照华同志你得办经济实体，不办经济实体，你一见面就和人要钱要人，人家就怕你呀，你有了钱，有了实力，就有了老龄机构的地位，也就有了人员”。如何解决经费问题？民政部提出“事业经费包干”的原则，即在确定养老机构的床位与编制后，在完成工作任务的前提下，其事业经费由养老机构使用，年终超支不补，结余留用。这种政策很快贯彻到基层养老机构。1987年，石景山区幸福院为寻求单位定性纳编，向上级提出了“企业化管理”的设想：“采用事业单位、企业管理的方法实行事业费包干制，即除基建、扩建和大型设备购置等大宗开支，另行申请并专款专用外，自负盈亏。同时采用职工退休基金自筹的办法解决职工退休费用，在以收养城乡孤老为主业的前提下，发展多种经营，逐步由消费型向经营消费型发展，以院养院。”而在二十天后的区长办公会议上，幸福院就被定为“全民事业单位，实行集体管理，经费包干，自负盈亏的管理办法，经费来源采取除社会孤老由民政事业费支出外，其他企、事业退休孤老和自费老人均是谁送人谁出钱的原则。这些费用做为幸福院全年经费各项开支（人员工资费等）不需要国家另行拨款”。可以看出，幸福院所提出的“企业化管理”方案在很大程度上就是民政部“事业经费包干”政策的具象化，在区政府迅速批准改革后，民政部关于养老机构财政改革的措施落到了实处。