习仲勋城市治理思想及其特征

【摘 要】习仲勋城市治理思想是习仲勋整体思想的重要组成部分，经历了初步形成、渐趋成熟和发展完善三个阶段。这一思想的主要内容包括：一是认清城市属性，明确治理任务；二是掌控城市状况，优化治理策略；三是优先改善民生，明晰治理重点。它具有五个主要特征：一是创造性执行中央关于城市治理的方针政策，二是坚决维护广大人民群众的根本利益，三是注重协调各方面力量参与城市治理，四是探索运用法制手段解决治理难题，五是重视城市治理中城乡要素双向流动。

【关键词】习仲勋；城市治理；思想内涵；特征

【中图分类号】K27；D23 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644（2023）02-0090-10

城市治理是中国共产党推进革命、建设和改革事业的重要内容，习仲勋对此进行了艰辛探索并取得了开创性的成果。解放战争后期和新中国成立初期，西北地区的城市治理问题成为习仲勋直接面对并开始着力思考解决的重大问题；1978年4月后，习仲勋南下主政广东，城市治理问题再次成为他重点关注和推动解决的问题。习仲勋在领导城市治理的过程中，将理论与实践相结合、中央精神与地方实际相融合，提出了众多具有开创性的新认识新主张新策略，对于新时代的城市治理具有重要的借鉴价值。目前学界关于习仲勋城市治理实践和思想的研究，主要包括习仲勋不同时期的地方治理实践，以及在其他研究当中的零散研究，尚未见有专门深入探讨的研究成果。有鉴于此，本文从中国式城市治理现代化的新视角，对习仲勋城市治理思想进行全过程、分阶段的史料挖掘和系统分析，揭示其发展历程、主要内容和鲜明特征，以进一步深化对习仲勋生平与思想的研究。

一、习仲勋城市治理思想的发展历程

在不同时期的实践过程中，习仲勋的城市治理思想逐渐趋于成熟和完善。1949年1月，习仲勋在西北野战军第一次党代表会议所作《关于接管城市的问题》的报告是其首次系统论述城市治理问题。在此之前，习仲勋对相继解放的新区如何接管城市已有过初步思考。他认为，新区政权的巩固和发展，“基本关键在于执行正确的政策”。更早之前的1947年12月，毛泽东与习仲勋在陕北杨家沟的交谈中，就曾指出：“我们现在钻山沟，将来要管城市。”习仲勋对此次谈话印象深刻，称：“毛主席的教诲，像一团火，使我感到温暖，也使我心里亮堂了。”此后，习仲勋就开始高度关注城市治理问题，并逐渐形成其自身关于城市治理的思考与认识。

（一）初步形成：建立革命秩序，把消费城市转变为生产城市

1948年2月后，西北野战军进入外线进攻阶段，并相继解放西北众多小城市以及个别较大城市。在接管城市的过程中，习仲勋严格执行中共中央关于城市工作的各项政策以及中共西北野战军前线委员会扩大会议的决议，故“一般进城政策都还搞得不坏”，部分城市还尤为成功。西北先后解放的地区主要包括三类：一是老解放区，这是在日本投降以前已被人民军队解放的地区；二是半老解放区，这是日本投降后直至人民解放军战略反攻前所解放的地方；三是新解放区，为人民解放军战略反攻后所解放的地方。这三类解放区虽然在解放时间和性质上稍有差异，但是城市治理的首要任务都是建立革命秩序，缩短社会混乱时间，迅速安定人心；之后在秩序较为巩固的条件下，再有计划地转入发动群众推行各项社会改革并建设城市。习仲勋敏锐地看到，如果一进城就迅速进行社会改革，结果只会增加城市治理的难度。“如果我们不分先后缓急，没有步骤乱忙一通，就会把混乱时期拖长……混乱时期长，人民损失便大，对我今后经营这一地区，也增加了困难。”只有在社会秩序初步稳定之后，再进行其他改革和集中力量发展生产，才能使城市真正繁荣稳定起来。

为了顺利接管和治理城市，习仲勋及中共中央西北局实行了三项卓有成效的办法。一是成立统一管理的机构。“我入城即组织进城委员会，统一管理城市，宣传纪律，设立纠察队维持秩序，城门封三留一，只准城内人回去，不准乡间或其他人进来。”二是发展生产，把消费城市变成生产城市。变消费城市为生产城市，是中国共产党在解放和接收牡丹江、齐齐哈尔和哈尔滨等城市过程中逐步确立的城市建设思想。中国共产党基于革命党和执政党的双重战略考量，“着眼于对中国社会‘半封建半殖民地’性质的判断，以马克思剩余价值理论为核心，以实现工业化为使命，逐渐形成了新的城市建设方针”。唯有加强城市生产的发展，把消费城市变为生产城市，化解敌军溃败后大宗消费品购用减少以及乡村灾荒农民购买力不强的难题，才能解决城市失业贫民的就业问题，如此社会秩序和城市繁荣的基础才能够真正地稳固起来。当时城市经济面临严重困难，一方面是由于战争打乱了正常的生产流通网络，导致生产要素无法有效组合起来，另一方面则是原来在国民党政府统治下长期的恶性通货膨胀极大地降低了民众的购买力，城市消费主要仰赖部队军需采购。三是新解放的城市暂时实行军管，从缓进行民主选举。在新区建政，应根据是否有党组织来区别对待，“有党组织的地方，可发动党组织的力量，召开临时人民代表会议推选；无党组织的地方，一律暂行指派，俟半年之后，再实行普选”。对于还不能巩固的地区，则可以暂时利用旧政权人员并适时加以改造。

在进行城市治理实践中，习仲勋清醒地认识到，一方面由于对新解放城市的总体情况了解不全面，之前也没有系统研究过城市治理问题；另一方面又缺乏思想上的充分准备，在接收和管理城市的过程中沿用在农村革命根据地的固有经验，从而导致在政策执行上出现或多或少的偏差。一是城市接管机构的设置不齐全。一般设置有经济、财政、后勤、公安局等单位，但是外交、社会、文化等机构则没有。随着解放的城市和积累的经验越来越多，上述机构设置缺失的问题才逐步得到解决。二是缺乏城市接管和治理的干部。这是解放战争时期各大战略区普遍存在的问题。事实上，从最早解放和接管的东北城市到东南沿海城市，从大西北到大西南，干部都极为缺乏，而干部对于顺利接管城市又极为重要，“接收一个大城市，除方法对头外，需要有充分准备和各方面能称职的干部”。为了解决这一难题，习仲勋从提高现有在职干部的能力，以及大量从青年知识分子中选拔、培养和提拔新干部两方面着手，综合施策。三是有些干部对政策理解不到位，犯了“左”的错误。如解放城镇以后，就把店铺大部查封，“在宝鸡不分公私地查封所有钱行，没收邮包中的洋瓷碗，在凤翔乱动教堂的罐头、咖啡等等”。尽管这只是短时期的混乱现象，却带来了不良的政治后果，有损中共和新政权的威信。在得到中共中央关于城市政策的指示和规定以及其他解放区提供的接管和治理城市的成功经验后，习仲勋认真加以研究，在正确掌握和借鉴相关政策经验的基础上，立足于西北城市治理的实际，富有创造性地推进城市治理。

（二）渐趋成熟：以人民的政治机构取代旧的反动政治机构

随着西北解放的城市越来越多，如何顺利接管这些大中城市，成为习仲勋及中共中央西北局亟待解决的重大问题。在1949年1月召开的西北野战军第一次党代表会议上，习仲勋对西北地区的城市接管工作进行了全面部署。他首先明确指出，城市在被人民解放军解放后属性就发生了根本的转变，即由原来敌人占据和经营的城市变为人民的城市，因而须严格保护起来，不得有任何破坏。这种保护是一种建设性的保护，习仲勋称之为“拆散机构，利用材料”。一是粉碎旧机构。务必彻底粉碎而不可利用国民党政府的反动统治机构，具体包括各级政府机关以及三青团、特务等各色组织，必须严惩其中的首恶分子、破坏分子，酌量使用经过必要改造后的一般旧公务人员。二是破除旧制度。对于城市旧统治阶级的文化教育组织制度，需要进行适当改组，以适合于人民的需要。接管后立即禁止反动的课程教材，撤换包括特务在内的各种反动分子。三是保存具有公益性质的公共机构。凡涉及民生的工厂、企业、银行、邮电、铁路和医院等机构的设备要保存好、利用好，以满足市民基本的生产生活需要。四是对一切国民党官僚资本控制的经济机构应使其继续生产，不要急于打乱、改组和粉碎，在边生产边经营过程中逐渐了解、熟悉情况，之后再循序渐进地改造。

中国共产党领导的新政权施政的出发点和落脚点都是为了绝大多数人民群众的根本利益。在进行城市治理的过程中，主政者必须立足长远，处理好城市发展和保护历史遗产的关系。1950年，为了修筑城市道路，促进经济建设，曾有人提出拆除西安古城墙的计划，这遭到了习仲勋的制止。他在主持西北军政委员会第三次集体办公会议时指出，在西安没有大的工业建设而仅仅为了修理水路就拆除城墙实无必要，“一动就会乱”。他的意见获得了与会人员的赞同，决定非但不拆除城墙，反而要进行保护。此后西北军政委员会通过《禁止拆运城墙砖石的通令》，使西安古城逃过一劫。习仲勋到北京工作以后，仍然很关注西安古城墙的保护工作，先后两次明确批示要保护西安古城墙，不能够使之遭受破坏。这是他一贯重视传统文化遗产保护的思想的反映。他表示：“西北是我中华民族发祥之地，历代文物古迹甚多，凡我党的组织和人民政权均应负起保护文物遗产的责任。”具体到城市的治理上，习仲勋指出：“城市的历史要延续下去，应该留下一些历史符号，没有实实在在的东西就是空的。中国是文明古国，一定要把老祖先留下来的东西保护好，不然人家外国人不相信你是文明古国，因为你没有实物。”应该指出的是，在当时的环境下，习仲勋提出上述思想，并真正付诸实践，是难能可贵的。

在稳定和巩固新接管的城市秩序后，接下来的工作便是展开大规模的建设和治理，这成为摆在习仲勋面前的新课题。解放后的西北城市经济十分困难，一方面基础薄弱，这里人烟稀少、交通闭塞、土匪横行、工业微弱、商业萧条；另一方面国民党军败退之际大肆破坏工厂和重要的城市基础设施，加剧了经济恢复和城市治理的难度。对中国共产党人来说，把经济形势稳定下来，把生产恢复起来，使自己在政治上经济上完全站住脚，这是一个严峻的考验。但是已经在陕北局部地区执政长达十余年之久，具有丰富革命和治理经验的习仲勋等领导人，经过艰苦卓绝的工作，扎实推进城市综合治理，使西北城市的经济社会发展得到迅速恢复。西安作为西北地区的政治、经济、文化、交通中心，在解放之初外有敌军反扑，内有秩序混乱，习仲勋临危不惧，领导广大干部群众，顺利完成了城市接管任务，全力安定社会秩序。在此基础上，他有重点地开展了城市经济恢复工作，“其他各种必须举办的事情都要兼顾，但生产是压倒一切的中心任务”。

（三）发展完善：以特殊政策和灵活措施建设新型开放城市

正当习仲勋领导西北地区进行各项改革和大规模经济建设之际，1952年8月，他奉调中央工作。到1962年被错误审查之前，习仲勋先后担任过中宣部部长、国务院秘书长、国务院副总理兼秘书长等职。这一时期他参与了国家大政方针的研究制定，参加了许多重要的国务活动，制定了一系列规范国家政权机关活动的规章制度，为加强国家政权机关建设做了大量细致的工作。鉴于习仲勋丰富的地方工作经验，周恩来在涉及城市治理事务时常听取习仲勋的意见。1958年1月，他向习仲勋、马文瑞了解北京市郊区的规划问题。在1962年8月被错误审查前，周恩来还根据中共中央政治局常委会的决定，委托习仲勋主持召开了全国中等工业城市座谈会。习仲勋提出开展城市工作的办法，首先在于恢复正常生产，这是城市治理的切入点和立足点。只有工业劳动生产率提高以后，才能有效地支持农业和增加市场供应，进而从根本上改善城市人民的生活水平。

在被错误审查后，习仲勋离开一线领导岗位，但是并未停止对城市治理等重大问题的思考。1978年4月，从洛阳回京后不久，习仲勋就奉命去广东“把守祖国的南大门”，从此又与城市治理问题紧密关联起来。到广东工作后，习仲勋遇到了偷渡外逃这一特殊的老大难问题。他第一次外出赴各地市县调研，就选择到逃港最严重的宝安县。宝安县与香港山水相连，沙头角中英街把宝安与香港连接起来。街道的粤港两边对比相差悬殊，香港那边繁华热闹，而宝安这边萧条冷落。对于这一状况，习仲勋感触很深，心情极为难受，开始思索问题产生的原因和对策。经过实地调研，他深刻认识到，“是我们政策的失误造成了两地的巨大差距，唯有自己真正发展起来，才能从根子上遏制住延续多年的偷渡外逃”。这与邓小平的认识是一致的。邓小平尖锐地指出：“逃港，主要是生活不好，差距太大。”“看来最大的问题是政策问题。政策对不对头是个关键。”认清了问题产生的原因后，下一步便是提出应对之策。对此，习仲勋表示：“治标治本并举，以治本为主。治本，就是要从物质基础上、精神上和组织上，为巩固社会主义阵地和制止外逃创造牢固的条件。”要改善物质基础，就必须发展生产。只有生产上去了，收入增加了，才可以稳定人心，大大减少外逃。与此同时，习仲勋还认为不宜将被送回的偷渡外逃者均当作犯人关押。他实事求是地指出，如果不是生活所迫，群众不会选择铤而走险地去偷渡外逃，要区分两类不同性质的矛盾，“不要把偷渡外逃当作敌我矛盾来看待，大部分还是人民内部矛盾”。当然偷渡作为一种违法行为，必须坚决反对。由于部署有方、执行得力，偷渡外逃风潮很快得到有效遏制。然而要从根本上彻底解决问题，习仲勋认为要大力发展生产，改善群众的生活。通过对外开放，引进香港同胞和外商资金办加工厂，开展来料加工业务，赚取一定的加工费，既可以增加集体和个人的收入，也可以解决大量的劳动力就业问题，大有可为。有了一定的物质基础，制止外逃才有可靠保障。