央地互动视角下江泽民与广东改革开放的演进

【摘 要】20世纪80年代初期，作为中央有关部门负责人，江泽民具体负责中央对广东特殊政策和灵活措施的落实，参与经济特区创建，直接指导广东“先走一步”实施。在这一过程中，他既是中央决策的落实者和协调者，也是决策成效的亲历者和见证者。担任中共中央总书记后，江泽民从推进中国特色社会主义事业的全局高度，继续关心指导广东改革开放和现代化建设，尤其注重发挥中央和地方两个积极性。20世纪90年代，广东改革开放取得巨大成就，地方富有成效的实践探索，促成重大理论创新，2000年2月江泽民在广东考察时首次提出“三个代表”重要思想。20世纪80年代到21世纪初期，在广东改革开放历史过程中，江泽民以不同身份参与其中，从一个侧面反映了中央和地方关系的精彩互动。

【关键词】央地关系；江泽民；“三个代表”重要思想；广东；改革开放

【中图分类号】K27；D232 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644（2023）04-0005-13

在改革开放起步阶段，江泽民参与负责中央对广东、福建两省采取特殊政策和灵活措施的具体贯彻落实，更是参与了创建经济特区各项具体工作。其间，他多次考察深圳（仅1980年就达3次），既从微观层面研究解决深圳经济特区创建期间的各种具体问题，指导制定经济特区的各项政策，又从宏观层面思考经济特区的性质、功能、作用等事关长远发展的“定性”问题。中共十三届四中全会后，江泽民任中共中央总书记，他站在全局的高度，以更宏阔的视野对广东工作予以关心关注与指导。1990年至2003年，他先后10多次到广东视察，7次在全国两会期间参加广东代表团会议并做出指示批示。他说：“这几年我多次到过广东，每次人大会议我几乎都来广东代表团。我也算‘老广东’了。”尤其在2000年2月，围绕新时期加强和改善党的领导，他在广东首次提出了“三个代表”重要思想。正如他所指出的：“中央十分关心和支持广东的工作，广东是我国最早对外开放的地区之一，进一步搞好广东的建设，对全国的改革和发展具有重要的意义。”江泽民对广东的极大支持和指导，是广东取得改革开放和社会主义现代化建设重大成就的重要原因之一。关于江泽民参与、指导与引领广东改革开放实践演进的研究，学术界有所涉及，绝大多数聚焦于江泽民经济特区思想及其实践，其他方面鲜有涉及，系统论述者更少。本文以档案、口述史料、地方文献等为依据，对江泽民参与、指导与引领广东改革开放的实践发展进行系统梳理，以期透视20世纪80年代到21世纪初期，中央和地方关系互动发展的历史过程。

一、联通央地：作为谷牧助手参与创建广东的经济特区和指导改革探索

兴办经济特区是中国共产党为推进改革开放和社会主义现代化建设进行的伟大创举，也是一个以往缺乏经验、需要从头摸索的新事物。1980年2月，江泽民任国家进出口管理委员会、国家外国投资管理委员会（以下简称“两委”）副主任兼秘书长、党组成员，作为主管对外开放重要综合部门的领导者之一，参与负责中央对广东、福建两省采取特殊政策和灵活措施的具体贯彻工作，并参与创建经济特区。时任国务院副总理、“两委”主任谷牧回忆：“我这几个助手（进出口管理委员会的几个副主任），都挑得很得力。因为我在国务院工作很久，这些人我都熟。我经常召集八个部的联席会议，那以后找一个人主持日常工作，就挑的江泽民。我觉得他脑子很新，是个很有才气的人。”从此，江泽民成为谷牧的重要助手、“两委”工作具体负责人之一，在此后两年多的时间内，多次实地考察评估经济特区，调查研究经济特区的范围，完善经济特区建设的方针政策，主持讨论修改《广东省经济特区条例》。同时，他考察、借鉴国外经验，全过程全方位参与了经济特区的创建。2008年8月，他在回忆参与创建经济特区的历史时，写道：“创办经济特区是我国社会主义建设的新生事物，是我国改革开放的伟大创举，是破天荒的事。一些人充满希望，一些人有些忧虑。但是，经过努力，我们对经济特区建设的指导思想，对经济特区的性质、功能、地位、作用以及如何管理等重大问题，逐步都搞清楚了。”

（一）参与制定中发〔1980〕41号文

1979年6月6日，广东向中共中央上报《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》。7月15日，中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告（中发〔1979〕50号文），确定对两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施，试办出口特区，先走一步。

中发〔1979〕50号文出台不到一年，中央开始酝酿再次召开会议，总结该文的贯彻执行情况。会议召开前，江泽民刚刚到“两委”任职不久，他带领一个先遣组前往广东调研，一路的所见所闻令人耳目一新。不少地方都在搞“三通一平”（通路、通电、通水，平整土地）；蛇口出口加工区劈山填海，搞得热火朝天。虽然处处可见勃勃生机，但是围绕贯彻落实中发〔1979〕50号文的具体细节，中央和广东的商讨一直在进行。1980年3月，在与地方反复协商之后，中央召开广东、福建两省会议，讨论研究贯彻执行中发〔1979〕50号文中遇到的问题和下一步措施。试办出口特区最初是作为广东、福建两省特殊政策和灵活措施的一部分提出来的，并不特别引人注意，但在这次会议上开始被单列出来。会议讨论过程中，到会人员根据出口特区创办起步的实践，考虑到不但要办工业，也要办商业、旅游、房地产等行业，更要拓展出口贸易，还将在全国经济生活中发挥多种功能，因此，“出口特区”这个名称，就难以概括其全部功能和作用。谷牧根据会上的讨论意见，改名为涵盖面更宽的“经济特区”，得到大家的赞同。5月16日，中共中央批准《广东、福建两省会议纪要》，以中发〔1980〕41号文下发，进一步明确了建设经济特区的方针政策。

（二）调查研究经济特区的面积范围、总体规划和基本建设

广东、福建两省会议结束不久，1980年4月，江泽民考察汕头、厦门经济特区。在汕头，当地地委提出建设30平方公里的经济特区方案，江泽民实地考察后，经过缜密的调查和分析，认为空旷地域不适宜建设，对选址提出了意见和建议，汕头经济特区最后选址在距离汕头市区较近、开发建设有一定物质基础的龙湖区。8月，江泽民等人到深圳、珠海考察，落实规划方案。当时，深圳的面积范围大致确定了，决定优先开发上步或福田区的土地，但是一场大雨使南国大门罗湖边境站成为一片汪洋。深圳决定搬掉罗湖山，填平低洼地，优先开发罗湖，但是这个方案引起了不同意见，导致争论。江泽民在考察罗湖桥边境站时，也赶上下雨天，路面大量积水。他提出：“深圳特区的建设要引起足够的重视。30年的南大门，一下雨就泡在水里。香港来的人，高跟鞋、丝袜子都泡在水里，罗湖、文锦渡，无论如何都要搞好。”“特区的基础设施不抓紧搞好，外边的人能来投资、旅游？特区能很快发展起来吗？！”在谷牧、江泽民的大力支持下，广东省委对建设深圳特区首先搬掉罗湖山、填高罗湖区达成共识。最后，中央经与广东、福建两省反复核实，确定深圳特区327.5平方公里、珠海特区6.8平方公里、汕头特区1.6平方公里、厦门特区2.5平方公里，规划方案和基本建设也开始落地实施。四个经济特区面积共338.4平方公里，深圳经济特区面积最大，远远超过其他三个经济特区面积的总和。

（三）主持讨论修改《广东省经济特区条例》

早在1980年4月间，广东省五届人大三次会议就审议通过了《广东省经济特区条例》。按惯例，《广东省经济特区条例》作为一个地方性法规，由广东省人大通过即可实施。但是，创建经济特区在中国史无前例，特别是在“文化大革命”刚刚结束不久，受“左”的思想惯性影响，与外商打交道、实行一套对外商投资减税让利的政策，难免会遭到非议。广东省经过与国家外资委等部门研究，认为办经济特区是件大事，《广东省经济特区条例》的立法程序要尽可能完善，如由全国人大立法通过，则具有更高的权威性，对开展工作更加有利。因此，7月下旬，在江泽民主持下，国家进出口委开始讨论广东、福建拟定的本省经济特区条例。国家进出口委条法局和有关部门审议时决定，以广东省人大4月审议通过的《广东省经济特区条例》为蓝本，逐字逐句斟酌修改。如土地使用中“地价”“地租”的提法，与当时的土地政策不适应，改为“土地使用年限”和“土地使用费”；将最低工资限制取消，改为采取由外商企业和职工签订合同的办法，解决劳动工资问题。此外，关于税率定为15%有不同意见，江泽民耐心地予以解释，没有区别就没有政策，没有重点就没有政策，特区重点是“特”，应跟国内其他地区有所区别，从而统一了意见。 8月21日至26日，在五届全国人大常委会十五次会议召开期间，江泽民作关于在广东、福建两省设置经济特区和《广东省经济特区条例》的说明，他指出：“由于我们办经济特区缺少经验，一下子拿不出一个总的经济特区条例来，因此先搞一个《广东省经济特区条例》。” 这个说明成为《江泽民文选》的开篇之作，足见江泽民对创建经济特区工作的重视。《广东省经济特区条例》具体阐述了设置经济特区的依据和经济特区的性质、组织管理的基本原则、优惠政策、建设的实施步骤。这是中国对外开放和经济体制改革的重大创举，以国家法律形式宣告经济特区正式诞生。

（四）提请中央赋予经济特区必要的自主权

江泽民不仅亲自贯彻落实经济特区各项措施，而且认真了解、充分借鉴吸收其他国家和地区举办各种类型经济特区的经验。为开阔眼界，研究世界各国的贸易制度、投资制度和开发经验，应联合国国际贸易中心邀请，1980年9月26日至11月1日，江泽民率国家进出口委、全国人大法制委员会、财政部、税务总局、外贸部国际贸易研究所和深圳、厦门两市有关人员组成经济特区考察组，对斯里兰卡、马来西亚、新加坡、菲律宾、墨西哥、爱尔兰等国的出口加工区 （自由贸易区、边境工业区）进行考察。考察组与上述六个国家出口加工区的主管部门和地方当局举行了27次会谈，访问了22家工厂，还接触了一些投资者和企业管理人员，主要听取建立出口加工区、自由贸易区的经验，着重探讨有关出口加工区的作用和性质问题。

考察完毕后，江泽民主持撰写了《出口加工区考察报告》，就如何借鉴外国经验，搞好广东、福建两省经济特区建设问题，提出建议。第一，要统一认识。“我们建议中央、国务院组织经济界和理论界的同志，对特区问题作一番研究，从理论上澄清一些问题，回答一些问题。一方面统一党内外的思想认识，同时为做实际工作的同志提供理论武器，以坚定他们的信心。”第二，要明确规定深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区的性质和经营方针。“根据四个特区的不同情况和所处的位置，我们建议深圳特区参照菲律宾的巴丹区和墨西哥的边境自由区的经验，作为自由贸易区性质的经济特区来建设；珠海、汕头、厦门三个特区以出口加工区为主，同时发展一些住宅、旅游等事业。”第三，应进一步明确经济特区的领导关系和经济体制。“必须给予特区管理机构以必要的充分权力”，比如，财政单独开户、基建投资归经济特区掌握使用；经济特区可以不执行国家现行外汇管理办法，允许经济特区开设外汇户头，在深圳经济特区范围内允许外币流通；经济特区企业所需的职工原则上就地招聘，管理和工程技术人员可在全省、全国招聘，特区外资企业职工的工资，按企业规定的标准全部发给职工本人，取消粮食、副食品、医疗、住房和边防补贴，采取交纳个人所得税的办法；在商业体制和物价管理方面，“深圳特区可以按海关规定，征税、减税、免税从香港进口消费品在特区范围内供应，由国营商业或特区经营”，“深圳特区的物价，实行市场调节为主”。第四，要抓紧经济立法。“建议先请广东省经济特区管理委员会制定特区条例的实施细则，以及有关海关、外汇、出入境手续、土地使用费、劳动工资等管理条例的草案，报请国务院审批。”

这次考察得到中共中央、国务院的肯定，上述建议后来被作为重要措施加以实行。比如借鉴国外办特区的经验，中央政府授予地方政府以必要的权力，包括某些立法权。鉴于《广东省经济特区条例》还只是个原则性规定，有许多具体政策和法令尚未公之于世，如经济特区企业的登记注册、劳动工资、土地租用及入境出境管理等，还没有单行法规，致使不少外商仍抱观望的态度。同时，因为没有具体法规和实施细则，经济特区的工作人员在对外活动和处理各项事务中无章可循，致使放不开手脚和口径不一，处于被动局面。因此，尽快制定和颁布经济特区各项单行经济法规已成为当务之急。1981年11月23日，江泽民在五届全国人大常委会上作《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制订该省的经济特区单行经济法规的决议》（以下简称《决议》）的说明，他指出：为使经营管理方式适应经济特区面向国际市场和利用外资的特点，必须通过一套经济特区单行经济法规进行管理；由于缺乏经验，现在制订全国统一的经济特区各项单行经济法规困难较多，宜于授权广东省、福建省自行制订经济特区各项单行经济法规。11月26日，全国人大通过了《决议》，赋予省级人大对经济特区立法的权力。

（五）协调解决蛇口工业区建设中的具体问题

1980年，初创的蛇口工业区在建设中遇到一些问题。8月，当时已经有外商来蛇口办厂，但蛇口与香港直接通信的问题还没有解决，蛇口工业区申请自建一座连接港澳的微波通信站，受到邮电管理部门和海关相关规定的制约。江泽民说：“通信问题是个大问题，和外商合作建厂，通信不便是不行的。据了解，香港电话很普及，平均四个人就有一部电话，而且电话安装费很便宜。我们国家落后，电话太少了，申请安装个电话很困难，而且安装费很贵。蛇口工业区为了适应和外商合营办厂的需要，自己筹钱建设由蛇口经深圳通香港的微波电话，是件好事，一定要支持。”经过江泽民多方面协调，经济特区第一座微波站建立起来。1981年10月16日，新华社内参刊登《深圳蛇口特区建设在两个问题上遇到困难》，反映蛇口遇到的“购物中心”不能开办和蛇口至香港之间不能通航两个问题。对此，时任国务院副总理万里批示：“请谷牧同志过问一下此事。”谷牧批示：“明天议一下。”江泽民经与时任海关总署署长王润生、海关总署副署长王斗光协调后，于10月24日撰写《关于解决深圳蛇口特区建设中两个问题的报告》，提出解决意见。第一，关于蛇口“购物中心”开办问题，“海关反映：两年来对蛇口区内职工早已免税进口了电视机等物品，而‘购物中心’进口的货物，凡持有外币的即可选购，实际上扩大了供应对象，在小二线未建成前，会促使区外人员涌入蛇口无法控制。我们同意海关的意见，‘购物中心’应待小二线建成后再考虑开业，以利贯彻‘外松内紧、前松后紧’的方针。并已告知蛇口指挥部，尽快将蛇口工业区的小二线建好”。第二，关于蛇口港口对客轮开放问题，“今年9月26日，国务院办公厅（81）国办函字 75号文件已批准蛇口口岸对客轮开放。蛇口指挥部认为联检设施条件均已具备，只待海关派人进驻即可开放。海关则反映，文件刚下达，九龙海关目前人员尚不敷应用，立即开放还有问题，现经协商，初步定于十一月十五日派人进驻，最迟不超过十一月二十日开放”。江泽民听取多方建议和意见，积极协调，高效解决了经济特区在创办阶段迫切需要中央各部委解决的问题。