新中国初期民船组织变迁与船民管理

【关键词】新中国；民船民主改革；合作化；广州港

清末民初，外国航运船艇进入内河，至此内河航运形成轮船与民船共存的格局。抗战胜利后，广东航政局只注重航业税收，对航业管理缺乏统一管理。新中国成立后，民船组织化成为水上运输经济重整的指导方针之一。中国共产党和政府面对的首要问题，是如何对以往无组织、无规章约束并四处流动的船民船艇建立起管理秩序。一方面，由于政府不熟悉生产流动性强、货物种类多与贸易网络等特点的民船运输生产，具体措施需要各地根据实际情况进行不断尝试，由此出现政策预期与落实效果间的差别；另一方面，民船运输生产受商货的生产、种类的供需和河道水文等条件的影响极大，在航运商贸长期的发展过程中形成了不同货物种类对应不同类型的船艇运输，由此形成了不同的民船运输组织。民船的组织化与新民主主义经济建设中消灭封建把头制度与统一民船组织的目标相结合，新政治观念和组织方式，与民船运输业之间存在怎样的张力，政策如何进行调整，船民又会作何种抉择？既有研究多注重水上政区建设与水上民主改革的关系，却与民船组织化分开讨论，较少注意到彼此的关联。一方面，关于新中国初期的水上政区与基层政权建设的议题，目前涉及的相关内容多从宏观上讨论民船管理政策与建制的梳理，借此讨论国家政权对内河湖泊的水上社会的渗透。另一方面，关于新中国初期的民船组织研究，较多集中讨论民船民主改革运动的意义，较少讨论内河民船组织的运作实效。①范铁权以卫运河私营民船的社会主义改造为例，指出作为水上运输管理机构的航运管理局主要负责航运业务方面，不具备类似陆地上政府机构拥有的政治、经济、文化、社会等全面治理职能，船民生活实际上仍处于治理之外的情况。②以上研究为我们进一步把握新中国成立后内河民船组织化政策及其影响提供了重要的参考。学界对民船组织化进程的研究，多关注1953年在内河开展的民船民主改革运动或1955年开始的木帆船运输合作化。③在1950-1953年间，部分地区率先开始设立水上区的工作，在水上区建设过程中对大量的个体民船进行组织化工作，其具体内容和步骤、方式都经过调整。本文梳理1950-1957年广东广州港的民船管理政策及组织形式的演变，揭示内河民船组织化从理念到实践的地方性调适过程，分析其推动组织化发展的脉络，以期拓宽对新中国初期内河水上人民的管理策略的认识。

一、内河民船组织方案与民船服务社

新中国成立之前，不同时期的国家政府就曾在不同的水域上进行政区建设，试图将其纳入政府管理之中。但是，这些机构设计很快就名存实亡。新中国成立后，政府部门经过调查，了解水上生民的经济组织方式之后，开始介入到具体的生产过程，通过建立民船组织的方式来逐渐对流动的水上人群和船艇进行管理，并积累水上治理的经验。

（一）广东民船管理概貌与中央民船组织方案

自清末轮船进入内河航运后，民船就成为专指木帆船的词汇，延续至新中国成立。④木帆船为依靠风力和人力推进的木质船舶。内河航运的生产方式和组织方式多种多样，不同的民船类型，其运输依赖的环境、所需资金、劳动力各不相同。民船因运输货物、航线、船舶大小，形成不同的船帮。就珠江三角洲内河而言，明清以来就形成了远洋贩运商舶、沿海内河贩运商船，以及短途营运的津渡、蛋家艇等运输队伍，以上按照各自特点和实际需要，以地缘为关系纽带组成帮派或社团，以维护共同的利益而相互竞争。⑤民国时期，民船大多聚于内河各处港口，以客货运输或捕鱼营生，自行组织团体来应对政府税费的缴纳。如民国时期三水河口的船民，以同姓来构建宗族组织，或组织民船同业公会、水上保甲等来应付政府的税收项目。抗战胜利后，广州航政局将20吨以上船舶，包括轮船、渡船、驳船和其他船只进行登记，而航行于支流航线且不驶入广州及各航政局办事处所在地的船只往往不办理登记手续，航政部门亦不对此予以过问。

由于民国政府只注重税收的管理，疏于对各式民船进行规范管理。在新中国成立后，民船运输市场被政府视为“无组织无政府的混乱状态”①。1949年12月26日，全国各地海员工会代表会议在北京顺利召开，明确提出对民船进行组织的思路。首先，民船工人应成立独立的民船工会。“在全国民船工会尚未成立前，由海员工会成立民船工作委员会领导其工作”，中国海员工会按照产业与管理产业的行政系统组织，将全国划分为七个地区，分别建立中国海员工会地区委员会，直属全国委员会领导。其中“华南区委员会以广州为中心，包括广东、广西及海南岛等沿海航线及内河航线”，“按照产业单位，组织轮船公司、小火轮公司、机帆船公司、短期引水、航政机关的委员会，民船则成立单一的民船工会委员会，由地方委员会统一领导”。海员工会代表会议提出，各地方民船工会委员会，若是人数多的则按其装货性质之不同，组织同一类型的工会委员会，或设码头办事处；倘若人数少，则由地方委员会直接管理各民船小组。②其次，海员工会代表会议还向交通部提出，建立民船运输公司。民船运输公司设立的目的是为了“消灭私人的空头运输行号的行会垄断与封建剥削，便利物资交流，组织和教育工人，保障与改善工人生活”。所谓的空头运输行并无自己的船只，以招揽流散的各种民船作为临时雇用的运力，通过高价接货低价转运的方式来赚取差价，变相地剥削船民、船工的利益。③民船运输公司的具体方式是组织分散的民船，采取计划运输，统一调配船只，统一调整运价，从运价中提取若干手续费，并以手续费的百分之五十作为办理工人文化、教育、福利事业的基金，交给民船工会办理工人福利事业。④

民船运输公司的性质不同于空头运输行，是由政府协助民船组织的企业。组织民船运输公司的建议中，体现出了民船运输公司的组织框架，以航务管理机关的代表为经理，下分业务、总务、会计、服务四部门，业务部门管理货运和调整运价，总务部门管理公司事务，会计部门管理一切账目，服务部门管理押运和照管商人起落货物等工作，经理总其成。如业务发展可另设码头仓库的工作及其管理部门，民船则按货运情况和航线编队，各队长负责管理。海员工会代表明白不可能马上就能将流散的民船组织起来，并实现统一货源、统一调配、统一运价，因此采取对船只登记检查、编号编队的管理办法。开始时不熟悉情况，可用铺保联保或派押运员的方式，主要依靠民船主人的支持和拥护。因此，组织和教育民船工人是民船工会和航务机关的共同任务，且必须根本解决民船工人的流动性和不合理的雇佣关系。⑤

从民船运输公司组织民船的思路来看，其试图取代往昔剥削船民、船工的空头运输行，组建隶属于航务管理机关管辖的民船经济组织。对流散的船艇进行登记检查和编号编队，成为组织华南内河民船的初步思路。

（二）水上政区与民船服务社的设立

按照民船运输公司的组织思路，首要解决的问题是调查清楚民船数量、种类和规制大小等信息。广州市商贸繁荣，拥有优良港湾，吸引众多人员流动与船艇聚集，因此在接管广州后政府马上筹建水上政区，对珠江上的流动船艇进行户籍与港籍的登记工作。

1949年10月，广州市军管会派代表接管珠江区，12月建立区人民政府。⑥珠江区管辖的水上范围东起新洲，西至珠江大桥，南起南石头丫髻沙，北至沙面，面积约16平方公里。①东哨设于二沙头河面，西哨设于沙面附近的河面，南哨设于南石头河面，检查进出珠江的各类船艇。②1950年1月10日，珠江区公安分局正式成立，并在船舶停靠的堤段处设立派出所，对水上船艇进行户籍和港籍登记。1950年1月19日，广州市公布了户口管理条例和水上流动户口管理办法，珠江区公安分局属下派出所建立户口管理专区33个，平均每个专区管理户口300户左右，实行出生、死亡、婚姻、迁出迁入以及外宿留宿申报等规定。③由此可以估算出当时珠江区的水上船户在一万户左右。全区船只分三类：一是机动轮船、花尾渡等，多从事全国沿海、港澳、珠三角地区的客货航运；二是民船（木帆船），从事珠三角和广州港内的货运；三是小艇，多是水上居民住家艇以及往来珠江两岸的小船（过海横水渡）、游艇等。④

在航运货运逐渐复苏之际，广州市人民政府先将聚集在珠江区码头的民船组织起来，筹建各类专业货运的民船运输组织。华南海员工会派工作人员对木帆船运输户进行串联发动，并于1950年5月成立广州民船服务社，管理广州民营木帆船运输业务，该社受广东省交通厅粤桂内河航务管理局领导，下设黄沙、东河、西河等航运管理站，由航运管理站来进行货源调配与分派。同时，协同航政部门开展安全监督工作，督促船员遵守水上交通规则和港航规则。⑤

在民船服务社刚建立不久，广州港的航务与港务也开始进行统一管理。1950年7月26日，政务院财政经济委员会提出要成立港务局，对港务进行统一管理，还要对船舶进行调查登记。⑥广州区航务局由1950年9月30日起改称为广州区港务局，统一管理广州区的航务及港务，促进货物交流的同时，加强港区治安。⑦港口与航务的统一管理，对所有船艇的检丈、登记均提出了明确的管理要求。1950年11月，《广州区内河民船管理暂行办法》出台，要求民船获得合法资格，进一步划定营运范围。该办法对民船作出了明确的定义，“本办法所称民船系指以橹棹或风帆为推动力的内河船舶，以营运为目的者而言”。这是从推动力与业务性质两方面，将民船狭义地定义为以客货运为主要业务的木船。按照该规定，凡辖区内民船须向所在地的航务机关申请办理检查丈量、登记编号，领取航行牌照及检查簿后始得航行。⑧

船艇登记获得牌照，即确定港籍、划定船艇的营运范围。按照管理暂行办法，登记为广州港籍的民船由航务机关划分为两类，一类是专供港内駁载货物者，另一类是专供本港与各江间往来运输货物者，以上两类民船各以“划一字轨编号于检查时连同船名髹于船之两旁以便识别”。民船经编号及髹名后不得擅自涂改或洗刷，规定两类民船应各遵守其营业范围，非经航务机关特准不得混营或兼营超越范围的业务。同时规定“对于经营港外运输的民船，应依航务机关规定，每次开行前及到埠后均应列明航线起讫、航行日期、载运货量，而分别填具出人口报单，向当地航务机关报告签证”。⑨由此港内驳载货物、专供本港与各江间往来运输货物的民船，与港外运输的民船形成了身份上的区别。

民船管理暂行办法对民船进行了分类，但是在实际运作中并未马上就能实现有效的管理。一方面，流散的民船仍沿袭旧有的运输习惯，并未完全听从民船服务社的调度管理；另一方面，因在民船服务社之外尚存各类掌握货源的机构，以及从事中间商的空头运输行的市场竞争对手。民船服务社要实现统一组织和保障自身的利益，就需要保证物资的运输机会能够落在民船服务社之上，由此吸纳众多民船前来依附。

（三）掌握货源分配与民船服务社

广州民船服务社初步组织了部分船艇，构建起以民船服务社隶属航管站之下的运输管理秩序，而货源成为影响民船服务社组织稳固的重要因素。广州民船服务社成立后将工作重点放在向各公营企业和机关争取货源上。

民船服务社刚成立时就面临货源的压力，原因有二：一是新中国成立初期广州市民船商业同业公会和民船同业运输合作社，两者承揽了众多的货源，而民船服务社由“几个外来的不熟悉业务的同志”来负责，难以争取商人的货物和国营专业公司的物资，使得船民持观望态度。二是除了民船服务社外尚存在数个运输团体。其一，部分和民船服务社采对立态度的民船老板，搞空头运输行或充当空头运输行跑腿的船主和在他们控制下的基本船。其二，已经有了“铁饭碗”的进出口商品和某些公营专业公司，如糖业、油脂、石油各公司长期雇佣的船只。其三，当时还在替封建反动把头吴树科运蔗运糖（省糖业公司托运）的船只。其四是除以上的其余船只。①

民船服务社向上级反映后逐渐获得了货源的支持。1950年12月12日，广州市工商局正式通知其接管伪广州市民船商业同业公会，把持该会的匪特陈耀芳、梁汉全、何国材、卢英华被扣并处死刑，与民船服务社敌对的伪公会也被彻底打垮，站在中间观望的大部分船民确定一边倒向民船服务社。原先由广州市民船商业同业公会承揽的各机关商号货运，如省盐业公司的盐、市粮食公司的粮食、中煤建公司的煤炭等，已属民船服务社接运。这不仅增加了民船服务社的货源供给，而且使得大部分船民愿意加入民船服务社。

但是，船民加人民船服务社，意在增加获取货运的渠道和机会，其仍可在社外寻找货运的机会，故并未完全服从民船服务社的领导。首先，民船服务社只具虚名，船民追逐私利，缺乏集体观念。直到1950年底，在民船服务社登记的民船虽有550艘（包括一部分西北江船），占当时广州河面载量在30吨以上的驳船数目的95%以上，但实际能控制为服务本社货运的不到30艘，绝大部分船只只是挂一个社员的虚名，整天到空头运输行去钻，“在服务社接到一两批货运，而且价钱不比外面低，他们便回来‘服务’，东西运完了他们也就散了”。其次，船民对民船服务社的认识等同于昔日运输行，“许多人为了私人利益不完全服从调配，派出船只，假使没有理货员跟着去便诸多问题发生，有些船家还有偷盗货物的行为，如运煤烧煤，运米食米”。再次，绝大部分船民可作类似空头运输行般包揽货运、雇佣工人，亦可代客雇船，“空头运输行和他们实质上并没有明显的阶级界限”，“他们具备干上述勾当的经济基础和社会地位”。最后，民船服务社初建时工作方面依赖脱产的船民干部，由于其固守一套旧的经验，政治文化水平低而无法掌握政策原则，时常闹出偏差，引起群众不满，或者调配失当。③