1995—2000年安徽五河县农业税费改革

【摘 要】20世纪80年代后期，安徽省五河县面临农民收入增长缓慢、农业税费征管混乱和农业发展环境艰难的挑战，农民负担开始加重。1995年，五河县借鉴各地的经验，改革现行的农业税费征收方式，取得一定成效。然而，五河县第一轮农业税费征收方式改革并未触及根源，仅停留于表面，深层次问题依然存在。五河县再次进行改革，从改革农业税费征收方式转向农村税费制度层面，从而保证了改革的连续性和效果。2000年以后，五河县又实施了综合配套改革，为安徽省级农村税费改革试点乃至全国范围的农村税费改革提供了实践经验，农村税费改革从此进入新阶段。

【关键词】农业税费；农村税费制度；综合改革；五河县

【中图分类号】K27；D232 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644（2022）05-0051-10

20世纪80年代后期至90年代，农民负担日益加重，严重影响农村社会安定和农业经济发展。1993年，安徽省涡阳县新兴镇率先改革农业税费征收方式，试图解决农民负担过重问题。1994年，安徽省太和县借鉴了新兴镇的经验，推行定量征实、统收分管的办法。但由于种种原因，新兴镇和太和县的农业税费改革最终未能持续下去。1995—2000年五河县进行了三轮改革，从改革农业税费征收方式到变革农村税费制度，保证了改革的持续性并取得良好效果，为后续的农村税费制度改革提供了经验借鉴。

关于五河县农村税费改革，学界已从经济、财政等层面予以探讨。有学者探析五河县“费改税”后的成效与问题，论证综合配套改革措施对于深化农村改革的意义；有学者对比五河县与太和县税费改革方案的异同，阐述五河县税费改革的特点和税费合并征收存在的问题；有学者分析五河县农村经济效益的构成情况，探讨农民收入与产业发展水平的关系并提出优化农村经济结构以提高农民收入的建议；有学者通过对资金的审计，揭示了五河县农业税费征收以及乡镇资金管理的混乱状态。上述研究分析了五河县农村税费改革的基本情况，但缺乏对五河县农村税费改革由试点走向成熟的实践深描，且较少关注五河县农村税费改革从征收方式到变革制度的重要意义。五河县为什么要改革农业税费征收方式？为什么第一轮改革结束后又将改革重点从征收方式转向农村税费制度？五河县又是如何实现这种转变的？为什么五河县的改革可以持续下去？在这个过程中获得了哪些经验？这是本文拟探讨的问题。

一、五河县农业发展的困境

1978年安徽省凤阳县小岗村较早实行大包干，小岗村的大包干部分改变了农村的生产关系，提高了广大农民的生产主动性和积极性，在当时的条件下提高了农村的生产效益。1979年秋，小岗村粮食总产量6.62万公斤，比上年增产5倍多，油料产量1.76万公斤，是过去20年产量的总和。安徽省把小岗村包产到户的经验在全省推广，结果粮食产量迅速增加，基本解决了全省农民的温饱问题。农业生产的增长不仅改变了过去几十年农民缺乏基本生活资料的状况，还增加了农业积累，但这种突促发展是短暂的。1984年，中国经济体制改革的重心转移到城市后，政府减少了对农业和农村的投入，在包产到户农业生产责任制潜力渐显不足的情况下，安徽省农业发展深层次的问题逐渐涌现出来。

五河县是蚌埠市下属的行政县，位于安徽省的东北部，地处淮北平原，因淮河、潼河、沱河、浍河、淙河五水于县境内汇聚而得名。1992年全县68万人口中，农村人口59.6万人，占87.6%。全县耕地109.6万亩，是传统的农业大县，农民的主要收入来源是土地物产。然而，从20世纪80年代后期开始，农业发展的前景不容乐观，五河县的农业面临许多挑战。

首先，农民收入增长缓慢，农业税费负担沉重，农民生活日趋困难。农民收入增长缓慢的成因需要从两方面讨论。一方面，从国家整体层面看，以包产到户为代表的农业生产责任制仅解决了农民的生产动力问题，但涉及农民收入增长关键的农产品流通和交换问题以及农业科技进步问题依然没有得到妥善处理。20世纪80年代中期，市场上农产品流通仍旧困难。虽然政府已稍微放开了对商品经济的管制，减少对农副产品统购统销的种类和数量，但商品的流通也仅是相较计划经济时期而言的放宽。农业生产力的整体提高和农村地区的交通不便使各地区狭小的农产品市场逐渐饱和，商品价值规律开始发挥作用。1985年，全国各地普遍出现农民卖粮困难的情况，大部分的农产品滞销，农民增收困难。同时地方政府的利益保护主义阻断了地域间农副产品贸易的发展，致使农产品的流通和交换难以进行。然而这时候中央政府对农业支持力度下降，农业投资占国家基建投资比例从1983年的9%下降到1993年的4.2%，减少了一半左右。再加上通货膨胀严重的现实状况，造成农民收入增长缓慢。另一方面，从安徽省看，农业是重要产业，农民收入来源主要是土地物产，尤其是粮食作物。农业发展的大环境差，安徽省也避免不了这种负面影响。农民收入增长取决于收入和支出两个方面，但这两方面都不容乐观。安徽省农民收入增长缓慢，相反支出却增加。从1983年冬季开始，安徽省农业生产成本大幅度提高，化肥普遍提价30%，尿素肥料的市场价格有时甚至超出国家牌价的1倍。另外，水费、电力、柴油等农民常用的农业生产资料价格也不断上涨，农具和木材价格甚至翻番。1985年，物价上涨幅度达到8.8%。农业生产成本骤涨，农民种粮的积极性下降，有些地方甚至出现大面积抛荒。此外，农产品价格下跌也是农民收入减少的重要原因。1987年，安徽省定远县卖粮数量与1986年一样，但是人均减收30元。仅仅因为粮食收购以三七比例计价，安徽省农民一年收入就减少超过5000万元，再加上定购任务下降，粮食部门压级压价等因素，农民收入减少更多。另外，农民负担逐渐加重。工业品价格一直居高不下，甚至连年提高。1984—1994年，工业品价格平均每年以15%的速度上涨，其涨幅远远高于农产品。相反的是农产品价格下降，工农业产品价格剪刀差再次拉大，农民的支出持续增加。此外，由于分配制度的缺陷，农民处于利益分配的弱势地位。1983—1988年，农民人均纯收入平均每年实际增长12%，同期农民负担水平增长9.7%，农民收入增长的幅度尚高于负担增长。在此期间农民的负担处于隐蔽的状态，农民自身也没有感觉。1989年以后，农民负担暴露出来，农民人均各项负担支出年均增长17%，高于人均纯收入8.5个百分点。农民生产生活逐渐入不敷出，农村经济发展和社会稳定受到影响。在此情形下，基层组织和农民主动探寻新的出路。

五河县和安徽省的情况大致相似，从表1可以看出，1987年之后直至1992年，五河县农民人均纯收入连续几年徘徊不前，基本没有大的增加，有时甚至减少。而且农民人均年收入一直在500元上下，但同期五河县城镇居民收入超过千元，是农民收入的两倍以上。1990年，五河县农民人均纯收入为501元，1991年缩减到273元，下降了45.5%，这是五河县实行农业生产责任制以来出现的最大负增长。即使1995年五河县开始进行农业税费改革，农民人均纯收入也只有898元，是蚌埠市下属的三个县中最少的一个，远低于蚌埠市农民人均1462.95元的纯收入。农民收入微薄的同时，衣食住行等必要支出又占据了大部分。1989年、1990年、1991年和1994年4个年份除去开支后，五河县农民的收入变成负数。即使是这样，五河县农民依旧要承担农业税和农业特产税2项正税，还有村组织的公积金、公益金和管理费3项村提留费用，以及乡镇政府的义务教育、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建5项乡统筹费用（即“三提五统”），还有政府下达的各种达标升级活动。单是中央政府指派的教育达标一项，五河县农民每人就需要承担100多元甚至200元，而当时五河县农民的人均纯收入才500元左右，仅仅这一项负担就占据农民收入的大部分，严重超过国家规定的农民的农业税外负担不得超过农民人均纯收入5%的硬性标准。除此之外，还有数不清的乱集资、乱收费和乱摊派，农民负担极其沉重。另外，城乡居民收入差距增大。自20世纪50年代起，中国一直实行城乡分治的政策，国家的资源大部分倾向城市。粮食优先供应城市，农产品以较低价格卖给城市居民，工业品却以较高价格卖给农民。城市居民工作时可以享受到医疗、教育、住房等社会福利，退休后可以继续享受退休金。农民不仅要承担各种税收，还要自筹资金投入农村公益事业，农村“三项提留”和“五项统筹”费用就是其中的两种。农民筹资支撑乡村教育需要的开支，甚至包括教师工资、修建校舍、学习用具等。表1数据显示：除1991年受自然灾害因素影响较大，其他年份中五河县城乡居民收入比值呈现整体增加的趋势，这说明五河县城乡居民收入差距愈来愈大，农民的处境愈发困难。农民收入降低而税费负担过重是促使五河县进行农业税费改革的主要原因。

其次，农业税费征管混乱。先看征收方面，在五河县进行农业税费改革前，农民负担呈现出“多、重、乱”三大特点。“多”主要表现为收费的文件多、项目多、资金多、部门多、人员多。1990年，仅中央有关部门清理的涉及农民负担的文件合计8大类，共148个项目。1993年6月，中央宣布取消43项达标升级活动和37个中央国家机关涉及的集资、摊派、收费项目。1993年8月，安徽省宣布取消87个涉及农民的达标升级项目。农民负担除了来自上级政府外，还来自当地政府。1990年，五河县出台的收费项目达269项之多，其中仅达标升级活动就有70多项。不仅如此，乱收费的部门多，许多部门不守法纪向农民要钱，甚至某些基层干部违反规定，巧立名目，任意加重农民负担。五河县一些基层干部不注意工作方式方法，和群众起了冲突，导致基层干群、党群关系紧张，农村工作难以进行。农民承担的收费项目繁多，负担沉重。 在大多数农民的潜意识里，不能拒绝政府的税收规定，但是税费负担又远远超出自身的能力范围，农民自然积怨很重。再看管理方面，五河县的收费管理同样混乱。五河县下属的一些乡镇，有的部门使用多种票据收费。例如，计划生育办公室有4种收费凭证，派出所、土地管理所各有2种，其来源也不一致，有借来的，有买来的。同部门的任何人都可以开票收费，既破坏了计划生育和土地政策，又损害了党和政府的形象。1995年，五河县审计乡镇资金时，发现下属的大部分乡镇存在白条报销、批复手续不健全、财政收入不入账等违规现象。另外，基层隐瞒、截留财政收入，违规使用资金等问题层出不穷。五河县的20个乡镇截留上交的财政收入合计250万元，其中，6个乡镇的12个部门私设“小金库”，隐瞒20.7万元，违规使用26万元，基层财务到了混乱不堪的地步。资金管理既没有责任主体，也没有规范完善的程序，各部门可以随意收支资金。农业税费征管程序混乱，缺乏透明度，这是农业税费制度的缺陷，也是五河县自发进行农业税费征收方式改革的重要缘由。

最后，农业发展的大环境艰难。20世纪80年代中期以后，政府实行商品流通体制改革，将农产品统购统销改为合同定购，完成合同定购任务后的农产品可以到市场上自由买卖，希冀向市场化方向转变。由于实行政府定购价和市场价格并行，造成了农产品价格双轨制。由于市场价格超过合同定购价，农产品在市场上的收益大于定购的收益，农民不愿意兑现合同，导致合同定购不能维持下去。政府为了完成粮食收购任务、解决通货膨胀和经济严重失调等问题，将合同定购改为国家定购，实质上又实行了指令性的计划经济。而且，政府对经济的行政干预再次加强，1989年，大米和棉花由政府专营，同年又规定农用工业生产资料专营，阻碍农业向市场接轨。此外，政策对农业扶持的力度也在减弱。1980年以前，国家对农业建设的投资占国家总投资10%以上，之后农业投入连续下降，到20世纪80年代末，这个比例不到4%。国家经济体制改革的重心转移后，政府支持力度下降，农业发展环境愈显艰难。

20世纪80年代后期，农民种粮收益降低。1990年，安徽省每个农民出售粮食得到的纯收入比1989年减少了22.27元，占全年纯收入的4%，农业生产资料价格大幅度上涨，各种集资摊派名目繁多，农民种粮积极性下降。1990年，安徽省各地上报的粮食种植面积比1989年减少100万亩，实际减少了近300万亩。20世纪90年代初，第一轮土地承包期限即将结束，广大农民群众顾虑重重，对土地的投入下降，农业生产效益减少，大量土地被抛荒。同时，由于各种征地行为、利益集团的圈地活动以及基层干部为了招商引资而卖地，使得农民对土地的承包权和使用权日益丧失，破坏了农村土地承包制度，动摇了农民承包土地的信心。这说明，不仅五河县，整个安徽省农业发展都逐步陷入了困境。